Sentencia T-585A/11

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo

De conformidad con los artículos 2 y 11 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de proteger el derecho fundamental a la vida de todas las personas residentes en Colombia. A juicio de esta Corporación, de las disposiciones referidas se derivan al menos dos obligaciones constitucionales del Estado frente al derecho a la vida: no interferir en su ejercicio (obligación de respetar), e impedir que terceras personas lo afecten (obligación de proteger). En los dos ámbitos, ha dicho la Corte, corresponde al Estado garantizar la primacía e inviolabilidad del derecho a la vida, comoquiera que “la vida constituye la base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones.” En concordancia con las disposiciones indicadas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la protección y el respeto del derecho fundamental a la vida guarda una relación intrínseca con la garantía del derecho fundamental a la seguridad personal. Además de las normas expresamente consignadas en la Carta que protegen los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, con fundamento en el artículo 93 Superior y en virtud de la aprobación y ratificación de múltiples convenios y tratados internacionales, el Estado colombiano también ha asumido la obligación internacional de garantizar esos derechos y de interpretar el ordenamiento jurídico interno a la luz de esos compromisos.

DOCTRINA DE LOS NIVELES DE RIESGO Y AMENAZA/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo

OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL ESTADO FRENTE A LA PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL

Solo cuando una persona satisface las condiciones definitorias del riesgo extraordinario o la amenaza ordinaria -según si se aborda la cuestión desde la doctrina de niveles de riesgo o de niveles de riesgo y amenaza, respectivamente-, en ejercicio de su derecho fundamental a la seguridad personal, puede exigir especial protección por parte del Estado. En estos casos corresponde a las autoridades verificar que exista un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado para el afectado, con el fin de precisar las medidas de prevención y protección que se ajusten a sus circunstancias particulares. La obligación del Estado de adoptar medidas especiales para salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad personal se deriva de la confluencia en el caso concreto de factores subjetivos y objetivos o externos.

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Deberes mínimos que deben cumplir las autoridades para la protección

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Protección por tutela

La acción de tutela es procedente para conjurar la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal porque, dada su naturaleza constitucional y su trámite sumario y expedito, constituye el medio judicial más idóneo para  ordenar a las autoridades correspondientes la implementación inmediata de las medidas de protección a que haya lugar. En este sentido, el papel del juez constitucional se circunscribe justamente a ordenar la puesta en marcha de los dispositivos con los que cuenta el Estado para salvaguardar los derechos vulnerados, de tal suerte que en este ámbito la acción de tutela no puede ser empleada para declarar responsabilidades individuales por hechos punibles, determinar la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos generados con la actuación de la administración, así como tampoco establecer la responsabilidad disciplinaria de un servidor público

MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Deben ser acatadas por el Estado colombiano

Las medidas provisionales son un acto jurídico adoptado por un organismo internacional con funciones jurisdiccionales, cuyo cumplimiento es ineludible para el Estado colombiano. En ese sentido, se concluye que las medidas provisionales dictadas por la CIDH deben ser acatadas por el Estado colombiano. En síntesis, en virtud de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano, así como por lo dispuesto para el efecto en la Constitución, las autoridades tienen la obligación de acatar de manera inmediata las medidas provisionales dictadas por la CIDH. 

SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCION DE DERECHOS HUMANOS-Incumplimiento por parte del Estado colombiano de las decisiones de los órganos que hacen parte, constituye una grave vulneración al debido proceso

ESTADO COLOMBIANO-No tiene discrecionalidad para decidir si acata o no la resolución de medidas provisionales ordenadas por la CIDH

MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Autoridades encargadas de la ejecución

MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Procedencia de la tutela para obtener cumplimiento

A la luz de la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es procedente para obtener el cumplimiento de medidas ordenadas por los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, a fin de salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y la seguridad personal. 

PROGRAMA DE PROTECCION A VICTIMAS, TESTIGOS E INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL-Características

Al Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación se podrán vincular las víctimas, testigos e intervinientes, cuando sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal se encuentren amenazados por su participación en el proceso penal. Según las necesidades de seguridad del interesado, la Fiscalía deberá adoptar las medidas que prevé el Programa, o en su defecto coordinar su implementación por otros organismos del Estado. Igualmente, de ser el caso, y si no es posible reubicar al interesado en un lugar del territorio nacional, deberá gestionar su reubicación ante gobiernos extranjeros que tengan convenio con Colombia.

PROGRAMA DE PROTECCION A VICTIMAS Y TESTIGOS DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Medidas de protección como reubicación de la víctima, suministro de chalecos antibalas y medios de comunicación están a cargo de la Fiscalía General de la Nación

PROGRAMA DE PROTECCION A VICTIMAS Y TESTIGOS DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Medidas de protección como las rondas policiales y el Plan Padrino están a cargo de la Policía Nacional

PROGRAMA DE PROTECCION A VICTIMAS Y TESTIGOS DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Medidas de protección como actividades de seguimiento y monitoreo están a cargo de la Procuraduría General de la Nación

DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD Y A LA SEGURIDAD PERSONAL-Protección a los familiares de las víctimas de la masacre de la Rochela mediante medidas provisionales ordenadas por la CIDH

Referencia: expediente T-2860251

Acción de tutela instaurada por Paola Martínez Ortiz y otras contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y otros. 

Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil once (2011).

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que resolvieron la acción de tutela promovida por Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República. 

I. ANTECEDENTES

El 24 de agosto de 2010, Jomary Ortegón Osorio, integrante del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, actuando en calidad de apoderada judicial de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, interpuso acción de tutela ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, por considerar que el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República, vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna, la integridad personal y la seguridad personal de sus poderdantes y sus familias.

Fundamentó su acción en los siguientes:

1. Hechos: 

1.1 El 7 de marzo de 2005, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos aprobó el informe de fondo N° 29 de 2005, dentro del caso conocido como “Masacre de La Rochela”. La petición tramitada ante la Comisión hizo referencia a la masacre de 12 funcionarios judiciales en la vereda La Rochela del municipio de Simacota, departamento de Santander, el 18 de enero de 1989.

1.2 A partir del informe referido, las señoras Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, familiares de los funcionarios judiciales asesinados, fueron víctimas de los siguientes actos de hostigamiento: 

“[E]l 28 de septiembre de 2005, media hora antes de que se desarrollara en el Ministerio de Relaciones Exteriores el acto público de reconocimiento parcial de responsabilidad estatal por los hechos de la masacre de La Rochela, un vehículo extraño y varios hombres en actitud vigilante permanecieron en inmediaciones del hotel donde se estaban alojando los familiares. Uno de los conductores que hace parte del esquema de protección asignado al Colectivo de Abogados [José Alvear Restrepo], advirtió los hechos e informó que en el Hotel, unos hombres que no se identificaron, habían preguntado por las señoras Paola Martínez y Luz Nelly Carvajal. Minutos después, en el marco del acto, un sujeto desconocido se dirigió a Esperanza Uribe y le preguntó si era la esposa de Pablo Beltrán y que si podían salir para hablar afuera del Ministerio, a lo cual ella le contestó que no.

El 02 de febrero de 2006, con posterioridad a una reunión adelantada en el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República, las señoras Esperanza Uribe Mantilla, Luz Nelly Carvajal Londoño y Paola Martínez, fueron acosadas en el centro de Bogotá a la altura de la carrera 7 con calle 16, por una persona con chaqueta amarilla que empezó a tomarles fotografías, y después se alejó y se confundió en una pequeña manifestación política de personas que iban vestidas de manera similar. Al llegar al grupo de personas, las señoras empezaron a buscar al fotógrafo sin resultado.

Veinte minutos después, algunas cuadras más adelante, dos muchachos jóvenes empezaron a rondar a Paola Martínez y Esperanza Uribe, las miraban insistentemente y al sentir que las señoras ya se habían dado cuenta de su acoso y presión, se subieron en un bus de transporte público. Curiosamente se bajaron del mismo transporte, solo media cuadra más adelante. La señora Luz Nelly Carvajal quien se encontraba haciendo unas compras en ese momento, manifestó haber tenido la misma sensación de persecución. Al encontrarse nuevamente las tres señoras, un hombre moreno, alto y fornido, empezó a mirarlas de manera desafiante, se acercó a ellas, y minutos después salió a encontrarse con una persona muy parecida a quien en el momento anterior, les había tomado fotografías.

El lunes 27 de febrero de 2006, cuando la señora Esperanza Uribe Mantilla llegaba a su apartamento, percibió un vehículo vinotinto (sic) en actitud vigilante, por lo cual salió a correr e ingresó a un centro comercial para evadirlo. Semanas después, en su lugar de trabajo, recibió una llamada en la que una voz masculina le dijo que le ‘iban a cortar la cadenita’.

En febrero de 2007, en la pared de la vivienda de la señora Paola Martínez apareció un graffiti (sic) con avisos insultantes.”

1.3 Agotado el procedimiento correspondiente, mediante sentencia del 11 de mayo de 2007, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) declaró la responsabilidad del Estado colombiano por la violación del derecho a la vida, a la integridad personal y a la libertad personal de las víctimas de la masacre de La Rochela, y “por la violación de los derechos y garantías judiciales y a la protección judicial.”

1.4 En el año 2009, Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño nuevamente fueron objeto de amenazas y agresiones, así:

“a. Situación de la señora Luz Nelly Carvajal Londoño

Desde septiembre de 2009, Luz Nelly Carvajal recibió una serie de llamadas intimidatorias, amenazas telefónicas y una escrita. El martes 29 de septiembre, recibió en su vivienda una serie de llamadas en las que el interlocutor no hablaba o colgaba en el momento en que contestaban.

El sábado 3 de octubre de 2009, se repitió la situación y se pudo identificar los números remitentes, pero al indagar por los mismos aparecen como desactivados u ocupados de manera permanente.

La siguiente semana, el domingo 4 de octubre, aproximadamente a las 10.30 a.m. la señora Luz Nelly Carvajal, revisó su correspondencia y encontró un sobre de manila, (…). El remitente, la dirección y el teléfono consignados son falsos. Al interior del sobre se encontraba un panfleto amenazante encabezado por las siglas AUC, en referencias al grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Colombia.

El texto amenazante hace referencias indirectas a la Masacre de La Rochela y a las exigencias de justicia que han emprendido los familiares de las víctimas en diferentes escenarios. El texto de la amenaza contiene lo siguiente:

‘Señora LUZ NELLY CARVAJAL, lamentamos mucho la situación que usted y su familia han vivido[,] pero el pasado hay que dejarlo atrás, pensar más en los que no están y no en los que se fueron[,] en diferentes oportunidades se les a (sic) solicitado y ustedes han hecho caso omiso, con lo cual personas de nuestra organización o allegados a ella se han visto perjudicados[,] por lo tanto nos vemos obligados a declararlos OBJETIVO MILITAR, entreguen las banderas con lo cual se evitarán muchos inconvenientes.

                                                             AGUILAS NEGRAS
                                                              BLOQUE CAPITAL []’

b. Situación de la señora Esperanza Uribe Mantilla

En la misma fecha la señora Esperanza Uribe y su familia recibieron amenazas escritas y un panfleto en los siguientes términos:

‘Señora ESPERANZA URIBE, lamentamos mucho la situación que usted y su familia han vivido[,] pero el pasado hay que dejarlo atrás, pensar más en los que no están y no en los que se fueron[,]  en diferentes oportunidades se les a (sic) solicitado y ustedes han hecho caso omiso, con lo cual personas de nuestra organización o allegados a ella se han visto perjudicados[,] por lo tanto nos vemos obligados a declararlos OBJETIVO MILITAR, entreguen las banderas con lo cual se evitarán muchos inconvenientes.
                                                                  AGUILAS NEGRAS
                                                                  BLOQUE CAPITAL []’

El sábado 10 de octubre, aproximadamente a la una de la tarde, la señora Esperanza Uribe recibió una llamada a su teléfono móvil (…), en la que una voz masculina le expresó ‘Esperanza Uribe Mantilla esta llamada es con el fin de que se quede callada, no hable más, si quiere a sus hijos cállese.’

Una hora después volvió a sonar el teléfono y esta vez una voz diferente le dijo ‘Esperanza Uribe Mantilla, espero que tenga claro lo que le acabo de informar, si quiere a sus hijos cállese y no joda más.’ (…). 

Además de las llamadas, la señora Esperanza Uribe se percató que la basura que sale de su casa ha sido esculcada y la administración del edificio no ha dado ninguna explicación para ello.

c. Situación de la señora Paola Martínez Ortiz

El 28 de junio de 2009, se presentó un escrito dirigido a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario [del Ministerio del Interior y de Justicia], poniendo en conocimiento las llamadas realizadas a la señora Paola Martínez Ortiz de los números celulares (…), donde una voz [que] emitía quejidos le dijo ‘es el fin’ y le colgó. 

El sábado 3 de octubre, en la portería del conjunto residencial donde habita la señora Paola Martínez se recibió un sobre de manila que tenía una amenaza similar a la recibida por las señoras Carvajal y Uribe, en la que también es declarada ‘objetivo militar’. El texto amenazante finaliza aludiendo a su nieto, quien nació recientemente.

El sábado 10 de octubre, la señora Paola Martínez, también recibió una llamada (…), aproximadamente a la misma hora que las señoras Luz Carvajal y Esperanza Uribe, en la que una voz masculina le preguntó ¿Paola Martínez? A lo cual ella contestó afirmativamente, luego de ello, el hombre le dijo: ‘no entendió el mensaje vieja H.P. deje de joder (…).’ Inmediatamente estos hechos fueron puestos en conocimiento de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

1.5 Con fundamento en los hechos expuestos, el 24 de octubre de 2009, las accionantes solicitaron ante la CIDH la adopción de medidas provisionales a fin de obtener por parte del Estado colombiano la debida protección para ellas y sus familias. 

1.6 En consecuencia, el 19 de noviembre de 2009, con fundamento en el artículo 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la CIDH ordenó al Estado colombiano adoptar “de forma inmediata, las medidas necesarias para proteger la vida e integridad personal de las señoras Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla” por considerar que su señalamiento como “objetivo militar” por el grupo armado “Águilas Negras Bloque Capital”, “constituye una situación que genera extrema gravedad y urgencia de riesgo” para ellas. Así, requirió al Estado a realizar “todas las gestiones pertinentes para que las medidas de protección ordenadas en la presente Resolución se planifiquen o implementen con la participación de las mismas o sus representantes, de manera tal que las referidas medidas se brinden de forma diligente y efectiva y que, en general, las mantenga informadas sobre el avance de su ejecución (…).”

1.7 A pesar de la decisión de la CIDH, el Estado colombiano no adoptó las medidas de protección ordenadas. De hecho, Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño continuaron siendo víctimas de amenazas y agresiones. Incluso, el 29 de diciembre de 2009, recibieron un correo electrónico en el que se les indicó:

“A.U.C.

Águilas Negras Bloque Centro  

Señoras, nos hemos dado cuenta que han hecho caso omiso a nuestras advertencias y han seguido en las mismas, por lo tanto les informamos que no solamente ustedes son objetivo militar sino que lo hacemos extencivo (sic) para sus hijos, vamos a ser más radicales porque nos convencemos que con ustedes no se puede de otra forma y les aseguramos que nuestras acciones van encaminadas a solucionar de una vez por todas esta situación.

Si creen que para los organismos de seguridad del Estado ustedes son una prioridad, están muy equibocadas (sic) ustedes son un fastidio para ellos y si nosotros lo solucionamos tanto mejor, miren qué han hecho para garantizarles su seguridad y las de sus familias, analicen cuántas personas contaban con las mismas medidas que ustedes tienen y cómo terminaron, en un cajón.

Les deseamos un feliz y próspero año nuevo, pero les aseguramos que no va a ser así.”

En marzo de 2010, Paola Martínez y Luz Nelly Carvajal “tomaron un taxi que las llevó por la carrera 30 camino a sus hogares (…), unos minutos después vieron que una moto las alcanzaba. En ella estaban dos personas, repentinamente el sujeto que estaba ubicado en la parte trasera de la moto, cogió la puerta del taxi y trató de meter la cabeza, obligando al conductor a acelerar, hasta perder de vista a los dos sujetos.”

1.8 En razón de las múltiples solicitudes elevadas por las actoras ante las autoridades accionadas para obtener el cumplimiento de la Resolución proferida por la CIDH, el Estado colombiano ha adelantado las siguientes actividades, las cuales, como se precisó, “no han sido efectivas porque se siguen presentando los hostigamientos”: 

1.8.1 “Estudios de nivel de riesgo y amenaza”

Dada la solicitud presentada por las accionantes el 3 de noviembre de 2009 ante el Ministerio del Interior, a fin de obtener su inclusión en el Programa de Protección de Derechos Humanos que coordina esa entidad, el 16 de diciembre del mismo año el Ministerio “se comprometió a entregar a las beneficiarias a través del correo electrónico, una presentación de los programas de protección que existían hasta el momento.”  Sin embargo, “esta entrega nunca se hizo, pero posteriormente se realizaron varios estudios de riesgo, y en todos se descartó la posibilidad de incluirlas en un programa de protección (…).”  Incluso, frente a la inquietud de Luz Nelly Carvajal de obtener la ayuda estatal necesaria para salir del país, el delegado para el caso del Ministerio del Interior y de Justicia les comunicó que dicho programa de protección “no acolitaba la salida del país de ninguna persona”. 

De la misma manera, la Fiscalía General de la Nación negó su vinculación al programa de protección que coordina, “porque para esto se requiere que las personas a vincular participen en calidad de víctima, testigo o funcionario judicial en el proceso penal que les genera riesgo.” Además, la Fiscalía estimó que debido a que las actoras son parte civil dentro del proceso penal que se adelanta por el caso de la masacre de La Rochela, “el riesgo no se derivaba directamente de su intervención procesal, y que aun cuando son funcionarias públicas, no intervienen en el caso conocido como masacre de La Rochela.” 

Por su parte, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación les manifestó que no podían hacer parte del Programa de Protección de la Ley de Justicia y Paz, porque en éste solo pueden ser incluidas “víctimas de actores ilegales, y no víctimas de actores estatales (…).”

1.8.2 “Rondas policivas”

La Policía Nacional se comprometió a realizar patrullajes en los lugares de residencia y trabajo de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño. De acuerdo con la información reportada por ese organismo el 16 de julio de 2010, se tiene que: “a pesar de que el compromiso fue asumido desde noviembre de 2009, solo se encuentran reportes de los patrullajes a la vivienda de Esperanza Uribe desde el 29 de abril de 2010, casi dos meses después del atentando que había sufrido y cinco meses después de haber asumido el compromiso [de vigilancia]. || b. Solo existen reportes de visitas al complejo judicial de Paloquemao [lugar de trabajo de las accionantes] desde el 5 de mayo de 2010. || c. No existe relación de ninguna visita a las casas de las beneficiarias desde el 16 de abril [de 2010] en el caso de Paola Martínez y Luz Nelly Carvajal y desde el 31 de mayo [de 2010] en el caso de Esperanza Uribe. || d. En ninguna de esas oportunidades los agentes de Policía entablaron una conversación con las beneficiarias y no existe un solo reporte de novedad en las fechas en las que ellas han sufrido algún tipo de amenaza.”

Como se infiere de lo indicado, esta medida de protección “no ha tenido el efecto preventivo para la que fue diseñada”.

1.8.3 “Investigaciones penales”

Aunque las accionantes denunciaron los hechos de hostigamiento y agresión referidos, y la Fiscalía General de la Nación ha adelantado algunas actuaciones de investigación en este marco, lo cierto es que “no existen avances sustanciales en la identificación de los responsables.”

2. Solicitud de tutela 

2.1 Por lo anterior, Jomary Ortegón Osorio, integrante del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, actuando en calidad de apoderada judicial de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, solicitó ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá amparar los derechos fundamentales de sus poderdantes y sus familias y, en consecuencia, ordenar a las autoridades accionadas (i) dar cumplimiento inmediato a las medidas provisionales concedidas por la CIDH a su favor, es decir, implementar “las medidas políticas y materiales de protección solicitadas, con el objeto de garantizar sus derechos a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal”; y (ii) abstenerse de “crear obstáculos e impedimentos que limiten o restrinjan la efectividad de las medidas provisionales.”

2.2 Para fundamentar su solicitud, en primer lugar, la abogada precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el derecho internacional y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, las medidas provisionales ordenadas por la CIDH tienen efectos vinculantes y obligan al Estado colombiano a actuar en consonancia con lo establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.  

En segundo lugar, explicó que en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia T-588 de 2003, dadas las funciones de estas entidades en la materia, la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, y el Programa de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República, tienen la obligación irrestricta de dar cumplimiento a lo resuelto por la CIDH en lo relativo a la adopción de medidas provisionales. 

Por tanto, “es posible concluir que las entidades demandadas en el presente trámite, tienen a su cargo garantizar a nivel interno la efectividad de las medidas provisionales, con la finalidad de proteger la vida e integridad personal de las beneficiarias, quienes sobreviven soportando la incertidumbre, el temor y el miedo a que se produzca algún ataque en su contra o de su familia, ante el panorama de indefensión que afrontan en la actualidad, por la negligencia del Estado.”

Finalmente, afirmó que la falta de cumplimiento por parte del Estado colombiano de las medidas provisionales ordenadas por la CIDH, vulnera los derechos fundamentales a la vida digna, la integridad personal y la seguridad personal de sus poderdantes y sus familias, porque (i) han recibido serias amenazas contra su vida, lo que implica que “la violación del derecho a la vida no radica en haber sido privadas de ella, sino en el riesgo que razonablemente existe de perderla”; y (ii) porque las entidades accionadas han negado su inclusión en los programas de protección existentes, aunque es evidente que las actoras soportan un riesgo extraordinario que amerita la adopción de medidas especiales de protección. 

3. Trámite de instancia

3.1 La acción de tutela fue tramitada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, la cual mediante auto del 30 de agosto de 2010 ordenó su notificación a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y el Programa de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República. 

3.2 Adicionalmente, solicitó remitir a ese despacho judicial información sobre “las medidas de protección adoptadas en cumplimiento de la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.”  

3.3 Respuesta del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario 

3.3.1 Mediante escrito remitido al juez de tutela el 1° de septiembre de 2010, Andrés Tapias Torres, en calidad de apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, solicitó denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados.

3.3.2 Para fundamentar su petición, indicó los siguientes argumentos:

En primer lugar, el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario debe ser excluido del proceso de tutela, comoquiera que “carece de competencia en tareas de adopción y concreción de las medidas provisionales de protección ordenadas por una autoridad judicial supranacional.” Esto, porque de acuerdo con lo dispuesto en el  Decreto 519 de 2003 “Por el cual se suprimen, se transforman y se crean unas consejerías y programas presidenciales”, dicho programa no tiene entre sus funciones dar cumplimiento a lo decidido por un organismo internacional, en este caso, la CIDH. 

En segundo lugar, porque el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario ha “realizado las gestiones pertinentes ante las autoridades competentes en aras de que se adopten las medidas necesarias para salvaguardar la seguridad e integridad de las personas objeto de las medidas provisionales decretadas por la CIDH y para que se adelanten las investigaciones tendientes a esclarecer los hechos cometidos y sancionar a los responsables (…).” Dichas gestiones pueden ser resumidas así: 

•	El 12 de octubre de 2009, envió una comunicación a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio del Interior y de Justicia, a fin de “impulsar las gestiones necesarias para la protección de las señoras Luz Nelly Carvajal y Paola Martínez (…).” 

•	El 3 de noviembre de 2009 y el 5 de enero de 2010, el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario envió una comunicación a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, a fin de poner en su conocimiento los hechos de hostigamiento contra las accionantes y solicitar que se tomen “las acciones correspondientes en el marco de competencia.”

•	El 5 de enero de 2010, envió una comunicación a la Dirección Nacional de Fiscalías y a la Dirección de Asuntos Internacionales de la misma entidad, a fin de poner en su conocimiento los hechos de hostigamiento contra las accionantes y solicitar el inicio de las investigaciones correspondientes. Además, el 6 de agosto de 2010, remitió a la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía copia del escrito dirigido por la abogada de las accionantes ante la CIDH “en la que se ponen en conocimiento nuevos hechos (…), así como solicitando verificar la información, adoptar las medidas que considere necesarias e informar a este Programa sobre el estado actual de las investigaciones que se estén adelantando (…).”

•	El 5 de octubre de 2009, el Programa asistió a la reunión celebrada con el Ministerio de Relaciones Exteriores y las accionantes, para discutir la situación de seguridad de éstas. En el marco de la reunión, “se acordó enviar a la Fiscalía General de la Nación, a la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá, comentando la situación, a fin de que se diera investigación a los hechos; así mismo, se acordó reunión con la Dirección de Derechos Humanos de la Policía Nacional.”

•	El 7 y 30 de octubre y 16 de diciembre de 2009, nuevamente el Programa asistió a reuniones interinstitucionales para discutir la situación de seguridad de las accionantes. 

•	El 3 de octubre de 2009, “fecha que las señoras Luz Nelly Carvajal y Paola Martínez denunciaron haber recibido panfletos amenazantes, se conoci[ó] vía telefónica la situación, tras lo cual se procedió a dar aviso a la Dirección de Derechos Humanos de la Policía Nacional.” Incluso, “el mismo trámite fue dado ante las denuncias de las llamadas amenazantes unos días más tarde.” 

3.4 Respuesta de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia  

3.4.1 El 2 de septiembre de 2010, Carlos Eduardo Bernal Medina, en su condición de apoderado judicial de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó al juez de tutela no tutelar los derechos fundamentales de las accionantes. 

3.4.2 En su escrito, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia adujo:

De acuerdo con las evaluaciones y reevaluaciones de nivel de riesgo realizadas a las accionantes por las autoridades competentes, se concluyó que presentan un nivel de riesgo ordinario, “el cual es una escala de riesgo que no amerita medidas de protección especiales por parte del Estado (…).” Al respecto, es preciso tener en cuenta que el Estudio de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza, “es una herramienta para analizar las medidas de seguridad que requieran las personas que solicitan protección por parte del Programa, pues determina si la persona está frente a un riesgo excepcional, específico, claro, concreto y cierto, y como bien lo indica su nombre, constituye un estudio profesional, profundo, objetivo y real, para efectos de determinar el verdadero nivel de riesgo y amenaza del evaluado.” 

Así, en el marco del Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, mediante acta N° 03 del 4 de febrero de 2010, el Grupo Técnico de Evaluación del Riesgo del Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005 decidió no vincular a las accionantes a dicho programa, con fundamento en el estudio técnico de nivel de riesgo realizado por el DAS. Aunque dicha decisión fue comunicada a las actoras, éstas no interpusieron los recursos de vía gubernativa pertinentes.

Ahora bien, así como las accionantes no reúnen los requisitos para acceder al Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, tampoco satisfacen las exigencias previstas en el Decreto 1740 de 2010 para ser parte del Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, porque no se encuentran comprendidas entre los grupos de personas descritos en los artículos 4 y 5 de ese decreto, y no “ostentan un nivel de riesgo extraordinario o extremo que es el que se requiere para ser incluidas en dicho Programa.” Además, aunque las accionantes manifestaron que “brindarían su consentimiento para la implementación de medidas de protección, únicamente si la medida consistía en la salida del país,” lo cierto es que el Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia “no tiene entre sus medidas de protección, la de reubicar a las personas en el exterior.”

Finalmente, cabe anotar que “el Estado colombiano puede brindarles [a las accionantes] medidas de protección adecuadas a su situación de riesgo ordinario, por medio de los organismos de seguridad que integran la fuerza pública, pero no por el Programa de Protección de la DDH-MIJ [Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia]. De esta manera, fue como procedió el Ministerio de Relaciones Exteriores, al oficiar al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá para que implementara las medidas de protección que considerara necesarias con el fin de salvaguardar los derechos a la vida, libertad, integridad personal y seguridad de las accionantes.” (Negrilla del texto original).

Así las cosas, queda claro que en el presente caso “la DHH-MIJ actuó dentro del procedimiento normativo establecido, sin violar derecho fundamental alguno a [las] accionante[s].”

3.5 Respuesta de la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario – Tercera Dirección Multilateral, del Ministerio de Relaciones Exteriores 

3.5.1 El 2 de septiembre de 2010, Ángela Margarita Rey Anaya, Directora de la entidad de la referencia, solicitó a la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, negar la acción de tutela incoada. 

3.5.2 En este sentido, el Ministerio de Relaciones Exteriores explicó:

La decisión adoptada por la CIDH frente a la solicitud de medidas provisionales no se sustentó en “prueba[s] específica[s]”. De hecho, “la información en torno al riesgo de los familiares de las mencionadas señoras es aún insuficiente y solamente se cuenta con la mención general al ataque sufrido por la hija de la señora Carvajal y la mención al nieto de la señora Martínez en el panfleto que le amenaza de muerte el 3 de octubre de 2009.” 
De otro lado, es necesario advertir que de acuerdo con las normas que regulan la materia, particularmente con la Resolución 4027 de 2009 proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, y la sentencia T-558 de 2003 de la Corte Constitucional, la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional del Ministerio, únicamente tiene la función de coordinar las acciones de las autoridades públicas encargadas de dar cumplimiento a las medidas provisionales ordenadas por la CIDH. Así, “[e]n este sentido, vale la pena aclarar que la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores no implementa en manera alguna las medidas de protección y seguridad que se les deba proporcionar a los beneficiarios de medidas cautelares o provisionales.” (Negrilla del texto original).

No obstante, “con ocasión de la decisión de la CIDH, esta Dirección ha coordinado el seguimiento y la implementación de las referidas medidas provisionales. Para el efecto, ha adelantado múltiples reuniones de seguimiento y concertación en las que participan beneficiari[as], representantes de l[a]s beneficiari[as] y entidades estatales. Así mismo, ha remitido periódicamente a la Honorable CIDH informes sobre el estado de cumplimiento de las medidas provisionales, de conformidad con las órdenes impartidas (…).” Las actividades adelantadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en este orden pueden describirse en el marco de los informes rendidos ante la CIDH, así:

•	Informe remitido a la CIDH el 4 de noviembre de 2009, mediante nota DDH/OEA N° 60903/2809: en él se comunicó a la CIDH que de acuerdo con los estudios de riesgo efectuado a las accionantes, éstas presentan un nivel de riesgo ordinario. En consecuencia, se le manifestó a la Corte que la Policía Metropolitana de Bogotá dispuso la realización de rondas policiales en sus residencias y lugares de trabajo “por un periodo de un mes.”

•	Informe remitido a la CIDH el 20 de enero de 2010, mediante nota DDH/OEA N° 2872/0133: en este informe se expresó a la Corte que las accionantes no pueden ser parte del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la Nación ni del Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, porque no se encuentran en un riesgo extraordinario o extremo que amenace su vida e integridad personal. Particularmente, en el caso de Esperanza Uribe, se precisó que “no hace parte de ningún proceso penal en calidad de víctima ni de testigo (…).” También se indicó que el Estado colombiano ha realizado reuniones con las beneficiarias de las medidas provisionales a fin de hacer seguimiento y concertar el cumplimiento de las mismas, y que ha informado a la Policía Nacional sobre los hechos de hostigamiento contra las accionantes, con el propósito de que se adopten las previsiones necesarias.

•	Informe remitido a la CIDH el 28 de abril de 2010, mediante nota DIDHD.GAPID N° 243525/0957: en esta oportunidad, el Ministerio expresó a la Corte que de acuerdo con los estudios de nivel de riesgo realizados por el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgos, las actoras presentan un nivel de riesgo ordinario. Al respecto, explicó que dicho estudio se hizo de conformidad con estos parámetros: (i) fue realizado por personal técnico calificado; (ii) implicó la comprobación de la existencia de un riesgo extraordinario, es decir, específico e individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro y discernible, excepcional y desproporcionado; y (iii) para la determinación del nivel de riesgo, el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgos hizo una verificación de los registros existentes sobre la situación de seguridad de las accionantes, tuvo entrevistas personales con ellas, llevó a cabo un “análisis de información constitutiva de la presunta amenaza por intermedio de la centrales de inteligencia del Estado”, entre otras actividades. 

A partir del estudio en comento, se llegó a la conclusión que las accionantes tienen un nivel de riesgo ordinario porque:

“- La amenaza tiene una baja probabilidad de ser real puesto que los documentos que la soportan, una vez valorados y analizados por las entidades competentes, no revelan datos ciertos.

- El grupo delictivo autodenominado “Águilas Negras Bloque Capital” presunto autor de las amenazas, no se encuentra registrado como una banda criminal en los archivos de la Subdirección de Análisis del DAS.

- Las beneficiarias, dentro de su condición y contexto laboral actual, no registran situaciones que afecten o puedan afectar su seguridad.

- El escenario en el que se han presentado las presuntas amenazas (Bogotá D.C.) está bajo el control de la fuerza pública y las autoridades estatales.
(…)
- Las actividades adelantadas por el GTER [Grupo Técnico de Evaluación de Riesgos] permite concluir que ‘no es factible establecer que la situación de seguridad actual que manifiesta[n] padecer las beneficiarias (sobre intimidaciones escritas y telefónicas), sea el resultado de su calidad de víctima como consecuencia de la muerte de sus esposos a manos de un grupo paramilitar, hecho criminal denominado masacre de la Rochela en el año 1989.’

- ‘Las amenazas de las cuales se tiene conocimiento en contra de las beneficiarias han sido solo por sus propios relatos (…) más no porque se tengan elementos probatorios que las puedan sustentar.’” (Negrillas del texto original).

•	Informe remitido a la CIDH el 6 de julio de 2010, mediante nota DIDHD.GAPID N° 38893/1552: se reiteró a la Corte que la Policía Nacional “se comprometió a realizar revistas preventivas de seguridad a favor de las beneficiarias en sus respectivos lugares de trabajo y residencia.” Al respecto, aclaró que las accionantes se encuentran vinculadas al “Plan Padrino” de esa entidad, “por lo que cuentan con un agente [de policía] de confianza en la ciudad de Bogotá, a quien pueden acudir en el momento en que lo consideren necesario.” De otro lado, informó que la Fiscalía General de la Nación, entidad en la que trabajan las accionantes, efectuó la reubicación laboral de Luz Nelly Carvajal y Esperanza Uribe. Finalmente, se precisó que para realizar un nuevo estudio de nivel de riesgo de las actoras, es indispensable contar con su consentimiento. Esto, porque los estudios ya realizados no tuvieron en cuenta los hechos de hostigamiento ocurridos en diciembre de 2009, así como tampoco los presentados en el año 2010. 

En suma, “el Ministerio de Relaciones Exteriores ha desarrollado las acciones pertinentes dentro de su marco legal de competencia para coordinar las diversas autoridades públicas internas de ejecutar directamente el contenido de las [medidas] provisionales ordenadas por la CIDH a favor de las señoras Luz Nelly Carvajal, Esperanza Uribe y Paola Martínez.” 

4. Pruebas relevantes que obran en el expediente

•	Copia de las comunicaciones dirigidas el 26 de noviembre de 2009, 15 de junio, y 22 y 19 de abril de 2010, por la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación a la Oficina de Personal, al Despacho del Fiscal General y a la Secretaría General  de la misma entidad (folios 69 a 74 cuaderno 1). 

•	Copia del documento “Ayuda de memoria || Reunión medidas provisionales masacre de La Rochela || 21 de abril de 2010”, aportado al presente proceso por la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación (folios 80 a 83, cuaderno 1).

•	Copia de la comunicación dirigida el 6 de septiembre de 2010 por la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación a la Dirección del Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la misma entidad, mediante la cual le solicita “estudiar la posibilidad de realizar una reevaluación de nivel de riesgo y grado de amenaza” a las accionantes (folio 88, cuaderno 1). 

•	Copia de las comunicaciones dirigidas el 27 y 29 de octubre de 2010 por la Dirección del Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación a la Dirección de Asuntos Internacionales de la misma entidad, mediante las cuales le informa que el 6 y 7 de septiembre, y 18 de noviembre de 2010, se reiteró la decisión de negar la inclusión de Luz Nelly Carvajal, Esperanza Uribe y Paola Martínez Ortiz, respectivamente, en ese programa (folios 102 y 103, cuaderno 1).

•	Copia del escrito dirigido el 29 de marzo de 2011 por el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo a la Dirección del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia, mediante el cual las accionantes especifican las medidas materiales de protección que desean, en virtud del auto proferido por la Corte Constitucional el 22 de marzo de 2011 (folios 120 y 121, cuaderno 1). 

•	Copia del escrito dirigido el 31 de marzo de 2011 por la Dirección del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, mediante el cual le informa las medidas materiales de protección adoptadas, en virtud del auto proferido por la Corte Constitucional el 22 de marzo de 2011 (folio 122, cuaderno 1). 

•	Copia del documento “Marco legal del Programa de Protección y Asistencia” de la Fiscalía General de la Nación (folios 133 a 168, cuaderno 1).

•	Copia de los documentos “Acta de no incorporación – radicado N° 150068 titular: Paola Martínez Ortiz identificada con la C.C (…)”, proferidos por el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER, el 3 de abril de 2006, 17 de noviembre de 2009, 25 de marzo y 2 de septiembre de 2010, y 11 de noviembre de 2011, con ocasión de la evaluación y reevaluación del nivel de riesgo en que se encuentra la accionante (folios 169 a 176, 178 a 180, y 182 a 184, cuaderno 1).

•	Copia de las cartas dirigidas el 29 de marzo, 5 de abril y 2 de septiembre de 2010 por la Dirección del Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, mediante la cual solicita “adoptar las medidas que estime convenientes para garantizar la vida e integridad física” de las accionantes (folios 177, 181 y 200, cuaderno 1). 

•	Copia de los documentos “Acta de no vinculación || titular: Esperanza Uribe Mantilla (…) || Radicado N° 182067-S”, proferidos por el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER, el 17 de noviembre de 2009, 19 de febrero, 29 de marzo, 12 y 24 de agosto y 7 de septiembre de 2010, con ocasión de la evaluación y reevaluación del nivel de riesgo en que se encuentra la accionante (folios 186 a 188, 190 a 199, 201 a 219, cuaderno 1).

•	Copia de los documentos “Acta de no incorporación – radicado N° 150069 || titular: Luz Nelly Carvajal Londoño identificada con la C.C (…)”, proferidos por el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER, el 3 de abril de 2006, 3 y 17 de noviembre de 2009, 6 de septiembre y 27 de agosto de 2010 (folios 220 y 221, 228 a 239, cuaderno 1).

•	Copia del documento “Acta de asistencia económica por única vez || Titular: Luz Nelly Carvajal Londoño (…) || Radicado N°150069”, elaborado por la Fiscalía General de la Nación el 30 de enero de 2008 (folios 220 a 225, cuaderno 1).

•	Copia de los estudios de reevaluación del riesgo aplicados a Paola Martínez Ortiz, realizados por la Oficina de Protección y Asistencia – Coordinación del Grupo de Evaluaciones, de la Fiscalía General de la Nación (folios 320 a 331, 377 a 384, 388 a 400, cuaderno 1) y el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS (folios 337 a 357, cuaderno 1).

•	Copia de los estudios de reevaluación del riesgo aplicados a Esperanza Uribe Mantilla, realizados por la Oficina de Protección y Asistencia – Coordinación del Grupo de Evaluaciones, de la Fiscalía General de la Nación (folios 407 a 412, 417 a 422, 430 a 442 cuaderno 1). 

•	Copia de los estudios de reevaluación del riesgo aplicados a Luz Nelly Carvajal Londoño, realizados por la Oficina de Protección y Asistencia – Coordinación del Grupo de Evaluaciones, de la Fiscalía General de la Nación (folios 445 a 448, 451 a 461, 470 a 477, 482 a 489, 492 a 499, cuaderno 1).

•	Copia del expediente contentivo de los procesos disciplinarios adelantados por la Procuraduría General de la Nación con ocasión de la masacre de La Rochela (folios 768 a 815, cuaderno 1). 

•	Copia del documento mediante el cual la Procuraduría General de la Nación decide “abstener de continuar con las diligencias seguidas en contra  de funcionarios en averiguación del Ministerio del Interior y de Justicia”, por la decisión de ese ministerio de no vincular a las accionantes en el programa de protección que dirige (folios 825 a 831, cuaderno 1).

•	Copia del informe ejecutivo rendido el 20 de octubre de 2010 por la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá a la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación, “de la indagación que se adelanta por el presunto delito de amenazas contra las señoras Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez Ortiz y Esperanza Uribe, (…)” (folios 92 a 100, cuaderno 2).

•	Poderes otorgados por Esperanza Uribe Mantilla, Paola Martínez Ortiz y Luz Nelly Carvajal Londoño a la abogada Jomary Ortegón Osorio, para interponer la presente acción de tutela (folios 29, 31 y 33, cuaderno 2).

•	Copia de la notificación a la Corporación Colectivo José Alvear Restrepo  y al Centro por la Justicia y el Derecho – CEJIL, de la Resolución emitida por la CIDH el 19 de noviembre de 2009, mediante la cual ordenó la adopción de medidas provisionales a favor de Esperanza Uribe Mantilla, Paola Martínez Ortiz y Luz Nelly Carvajal Londoño, en relación con el caso de la “Masacre de La Rochela vs. Colombia” (folio 35, cuaderno 2).

•	Copia de la Resolución emitida por la CIDH el 19 de noviembre de 2009, mediante la cual ordenó la adopción de medidas provisionales a favor de Esperanza Uribe Mantilla, Paola Martínez Ortiz y Luz Nelly Carvajal Londoño, en relación con el caso de la “Masacre de La Rochela vs. Colombia” (folios 36 a 42, cuaderno 2).

•	Copia de la solicitud dirigida a la CIDH el 24 de octubre de 2009 por la Corporación Colectivo José Alvear Restrepo y el Centro por la Justicia y el Derecho – CEJIL, con el fin de solicitar la adopción de medidas provisionales a favor de Esperanza Uribe Mantilla, Paola Martínez Ortiz y Luz Nelly Carvajal Londoño, en relación con el caso de la “Masacre de La Rochela vs. Colombia” (folios 45 a 52, cuaderno 2).

•	Copia del escrito dirigido a la CIDH el 31 de diciembre de 2009 por la Corporación Colectivo José Alvear Restrepo y el Centro por la Justicia y el Derecho – CEJIL, con el fin de poner en su conocimiento nuevas amenazas contra Esperanza Uribe Mantilla, Paola Martínez Ortiz y Luz Nelly Carvajal Londoño (folios 54 a 58, cuaderno 2).

•	Copia del documento “CDH 11.995, Masacre de La Rochela vs. Colombia || Observaciones al informe estatal sobre cumplimiento de Sentencia”, dirigido a la CIDH el 9 de abril de 2010 por la Corporación Colectivo José Alvear Restrepo y el Centro por la Justicia y el Derecho – CEJIL (folios 60 a 74, cuaderno 2).

•	Copia de la denuncia presentada el 9 de febrero de 2006 por Esperanza Uribe Mantilla ante la Fiscalía General de la Nación, con copia a la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, por los hechos de hostigamiento ocurridos el 2 de febrero del mismo año (folios 77 y 78, cuaderno 2).

•	Copia del “Formato único de noticia criminal” de la Fiscalía General de la Nación, en el que consta la denuncia hecha por Luz Nelly Carvajal Londoño y Paola Martínez Ortiz, por los hechos de hostigamiento ocurridos el 2 de febrero de 2006 (folios 80 a 83, cuaderno 2).

•	Copia de la denuncia presentada el 5 de diciembre de 2007 por Anggie Catalina Monroy Carvajal, hija de Luz Nelly Carvajal Londoño, ante la Fiscalía General de la Nación, por los hechos de hostigamiento ocurridos el 1° de diciembre de 2007 (folios 85 y 86, cuaderno 2).

•	Copia de la denuncia presentada el 5 de octubre de 2009 por Luz Nelly Carvajal Londoño ante la Fiscalía General de la Nación, por los hechos de hostigamiento ocurridos el 4 de octubre de 2009 (folio 88, cuaderno 2).

•	Copia de la comunicación suscrita por “AGILAS (sic) NEGRAS BLOQUE CAPITAL”, dirigida a Luz Nelly Carvajal (folio 92, cuaderno 2). 

•	Copia de la denuncia presentada el 5 de octubre de 2009 por Paola Martínez Ortiz ante la Fiscalía General de la Nación, por los hechos de hostigamiento ocurridos el 3 de octubre de 2009 (folio 94, cuaderno 2).

•	Copia de la comunicación suscrita por “AGILAS (sic) NEGRAS BLOQUE CAPITAL”, dirigida a Paola Martínez Ortiz (folio 96, cuaderno 2). 

•	Copia de la denuncia presentada el 7 de octubre de 2009 por Esperanza Uribe Mantilla ante la Fiscalía General de la Nación, por los hechos de hostigamiento ocurridos el 6 de octubre de 2009 (folios 98 y 99, cuaderno 2).

•	Copia de la comunicación suscrita por “AGILAS (sic) NEGRAS BLOQUE CAPITAL”,  dirigida a Esperanza Uribe Mantilla (folio 101, cuaderno 2).

•	Copia de las cartas dirigidas el 15 de octubre de 2009, 18 de febrero y 11 de agosto de 2010, por la abogada Jomary Ortegón Osorio a la Directora de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, Ángela Margarita Rey, a fin de poner en su conocimiento “la crítica situación de seguridad que afrontan las señoras Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez y Esperanza Uribe, familiares de las víctimas de la masacre de La Rochela” (folios 103, 104, y 127 a 130 cuaderno 2).

•	Copia de la carta dirigida el 3 de noviembre de 2009 por María Ximena González a la Directora del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia, Luz Stella Moncada, a fin de presentar la solicitud de inclusión en dicho programa de Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez y Esperanza Uribe (folios 106 y 110, cuaderno 2).

•	Copia de la carta dirigida el 1° de julio de 2010 por la abogada Jomary Ortegón Osorio a la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación, a fin de poner en conocimiento de esa entidad la situación de seguridad de Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez y Esperanza Uribe, y la decisión adoptada al respecto por la CIDH el 19 de noviembre de 2009 (folios 113 y 115, cuaderno 2).

•	Copia de la carta dirigida el 22 de enero de 2010 por María Ximena González al Grupo de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Policía Nacional, a fin de obtener “copia de la ayuda de memoria de la reunión adelantada el 23 de diciembre de 2009 (…)” e “información con respecto de las gestiones adelantadas ante el Ministerio de Interior para lograr la inclusión de las beneficiarias [Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez y Esperanza Uribe] en el respectivo programa de protección (…)” (folios 117 y 118, cuaderno 2).

•	Copia de la denuncia presentada el 5 de febrero de 2010 por Catalina Carvajal Monroy, hija de Luz Nelly Carvajal Londoño, ante la Fiscalía General de la Nación, por los hechos de hostigamiento ocurridos el 13 de febrero de 2010 (folios 120 y 121, cuaderno 2).

•	Copia de la carta dirigida el 8 de enero y el 17 de febrero de 2010 por la abogada Jomary Ortegón Osorio a la Fiscalía 330 Unidad de Delitos contra la Libertad, a fin de poner en su conocimiento la situación de seguridad de Esperanza Uribe (folios 123 a 125 y 137 a 139, cuaderno 2).

•	Copia de las cartas dirigidas el 10 de marzo y 16 de junio de 2010 por la Fiscalía 330 Unidad de Delitos contra la Libertad, a María Ximena González y Paola Martínez Ortiz, a fin de poner en su conocimiento el estado de la investigación adelantada en el proceso con radicado N° 110016000049200917397 (folios 123 a 125 y 167, cuaderno 2).

•	Copia de la carta dirigida el 2 de diciembre de 2009 por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia a María Ximena González, a fin de poner en su conocimiento que en virtud del Decreto 2816 de 2006, Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez y Esperanza Uribe “no son población objeto de Programa de Protección que lidera el Ministerio del Interior y de Justicia (folio 135, cuaderno 2).
•	Copia de la carta dirigida el 10 de febrero de 2010 por la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación a María Ximena González, a fin de poner en su conocimiento “el acta de la reunión de protección de víctimas casos (…) y La Rochela (…)” (folios 144 a 154, cuaderno 2).

•	Copia de los informes estatales elaborados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, presentados el 20 de enero y 4 de mayo de 2010 sobre la implementación de las medidas provisionales ordenadas por la CIDH a favor de Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez y Esperanza Uribe, en relación con el caso de la “Masacre de La Rochela vs. Colombia” (folios 156 a 164 y 188 a 207, cuaderno 2).

•	Copia de la “Ayuda memoria de reunión y concertación || medidas provisionales ‘caso de la masacre de La Rochela’ || 8 de abril de 2010”, del Ministerio de Relaciones Exteriores (folios 169 a 184, cuaderno 2). 

•	Copia de la carta dirigida el 10 de mayo de 2010 por la Dirección del Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación a Paola Martínez Ortiz, a fin de poner en su conocimiento que “no cumple con los requisitos establecidos por la Resolución 0-5101 de 2008 para ser vinculada al mismo” (folio 186, cuaderno 2).

•	Copia de “las planillas de revistas de la Policía Nacional, que dan cuenta del lugar, hora y fecha de las rondas policiales que dicha entidad ha venido realizando en los lugares de trabajo y residencia de las beneficiarias [Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez y Esperanza Uribe], dirigido el 16 de julio de 2010 por la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario – Tercera División Multilateral del Ministerio de Relaciones Exteriores a Jomary Ortegón (folios 209 a 231, cuaderno 2).

•	Copia de las cartas dirigidas el 5 de enero y 6 de agosto de 2010 por el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario a la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación y a la Dirección Nacional de Fiscalías, con el fin de poner en conocimiento de esas dependencias “los hechos presuntamente ocurridos en el marco del cumplimiento de las medidas provisionales otorgadas por la Corte Interamericana en el caso de la masacre de La Rochela” (folios 251 a 254, cuaderno 2).

•	Copia de las cartas dirigidas el 3 de noviembre de 2009 y el 5 de enero de 2010 por el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, con el fin de poner en conocimiento de esa entidad “los hechos presuntamente ocurridos en el marco del cumplimiento de las medidas provisionales otorgadas por la Corte Interamericana en el caso de la masacre de La Rochela” (folios 255 y 256, cuaderno 2).

•	Copia de la carta dirigida el 5 de noviembre de 2009 por el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Internacionales, con el fin de “informarle las gestiones adelantadas frente a la situación de seguridad de las solicitantes de medidas provisionales en el caso de la masacre de La Rochela” (folios 261 y 262, cuaderno 2).

•	Copia del acta N° 3 de la reunión celebrada el 4 de febrero de 2010 por el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005 – Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo, en la que se resuelve reiterar a Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe y Luz Nelly Carvajal, “la aplicación de las medidas de autoprotección suministradas por el detective del DAS a cargo del Estudio de Nivel de Riesgo y [que] durante la entrevista se le dieron a conocer en forma verbal y por escrito a través de un plegable” (folios 8 a 15, 20 a 27, y 32 a 39, cuaderno 3). 

•	Copia de las resoluciones 004224, 004225 y 004226 del 16 de febrero de 2010 “Por la cual se decide sobre una solicitud de protección”, proferida por la Dirección del Programa de Víctimas y Testigos de la Ley 975/05 (folios 16 a 18, 28 a 20, y 40 a 42, cuaderno 3). 

•	Copia de la carta dirigida el 14 de enero de 2010 por la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario – Tercera Dirección Multilateral, del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación con el fin de poner en su conocimiento nuevos hechos de agresión contra Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe y Luz Nelly Carvajal (folios 105 y 106, cuaderno 3).
•	Copia de la carta dirigida el 1° de marzo de 2010 por la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario – Tercera Dirección Multilateral, del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Defensoría del Pueblo, entre otras entidades, y a la Corporación Colectivo José Alvear Restrepo, con el fin de comunicarles la celebración de reuniones “de seguimiento y concertación de medidas provisionales” en el caso de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe y Luz Nelly Carvajal (folios 107, 108, 146, 147, 149 a 154, 157, 159 a 170, cuaderno 3).

•	Copia de las cartas dirigidas el 11 de diciembre de 2009 por la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario – Tercera Dirección Multilateral, del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional, a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y al Grupo de Derechos Humanos de la Policía Nacional, con el fin de poner en su conocimiento las medidas provisionales ordenadas a favor de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe y Luz Nelly Carvajal (folios 116 a 123, cuaderno 3).

II. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN

1. Sentencia de primera instancia

1.1 En sentencia del 10 de septiembre de 2010, la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, resolvió “NEGAR por no existir vulneración, la tutela invocada por Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño.” 

1.2 Para sustentar su decisión, la Sala argumentó que “las autoridades nacionales y particularmente las demandadas en esta acción de protección constitucional, han acatado la resolución de medidas provisionales emitida por la Corte Interamericana el 19 de noviembre de 2009 en torno a la seguridad personal de las señoras Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño.”

1.3 Es así como (i) han determinado que las accionantes se encuentran en un nivel de riesgo ordinario; (ii) la Policía Nacional realiza rondas de vigilancia en sus sitios de residencia y trabajo; (iii) esa institución las vinculó al denominado “Plan Padrino”; (iv) en virtud de los hechos de amenaza y hostigamiento ocurridos desde diciembre de 2009, el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó al Grupo Técnico de Evaluación de Riesgos que aplique a las actoras un nuevo estudio de nivel de riesgo; (v) las entidades accionadas han coordinado reuniones interinstitucionales de seguimiento y concertación de las medidas provisionales ordenadas por la CIDH, con la participación de las accionantes; y (vi) han mantenido informada a la CIDH de los avances en la implementación de las medidas referidas. 

De hecho, “según consta en algunas actas, en ocasiones [las accionantes] han manifestado su agradecimiento y bienestar con tales prevenciones, y colaborado en los ajustes necesarios como traslados laborales y nuevos domicilios, y seguramente lo seguirán haciendo con su consentimiento para la reevaluación dispuesta para actualizar el nivel de riesgo y por ende, las directrices impartidas a los funcionarios involucrados en su protección especial.”

2. Impugnación de Jomary Ortegón Osorio, en calidad de apoderada judicial de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño

2.1 Mediante escrito presentado el 28 de septiembre de 2010, la apoderada judicial de las accionantes solicitó revocar la sentencia que negó la tutela de los derechos fundamentales invocados.

2.2 En su escrito, la abogada reiteró los hechos expuestos en la acción de tutela y, adicionalmente, explicó: “[c]on el último estudio de nivel de riesgo, se han realizado aproximadamente seis entrevistas a cada una de las beneficiarias, todas ellas han descartado la posibilidad de incluirlas en un programa de protección. Por lo anterior, las tres beneficiarias no quieren ser sometidas a un nuevo estudio de nivel de riesgo porque consideran que es una forma de revictimizarlas.” 

2.3 De otro lado, respecto de las rondas policivas, aclaró: “las rondas policivas son intermitentes y quienes las realizan no tienen ningún tipo de comunicación con las beneficiarias, no han reportado ninguna novedad en las fechas en las que ha habido incidentes. Tampoco existen reportes de novedad ni actividades dentro del Plan Padrino.” 

2.4 Finalmente, resaltó que es cierto que las accionantes no interpusieron recursos contra la decisión de negar su inclusión en el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, toda vez que dicha decisión es definitiva “y contra ella no se puede interponer ningún recurso.”

3. Sentencia de segunda instancia 

3.1 El 5 de octubre de 2010, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión adoptada el 10 de septiembre de 2010 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá. Sin embargo, resolvió “Compeler al Ministerio del Interior y de Justicia, con el fin de que coordine la práctica de un nuevo estudio de nivel de riesgo sobre las accionantes, atendiendo las consideraciones expuestas en esta decisión.”

3.2 En su sentencia, la Corte Suprema de Justicia advirtió: “es necesario que las accionantes colaboren con el estudio de seguridad, en tanto, según se aprecia en la demanda y la impugnación, últimamente se han mostrado renuentes al respecto. Sólo cuando este trámite se practique y se atienda la anterior advertencia de la Corte, podrían estar facultadas para accionar nuevamente, claro está, previamente agotando los recursos en vía gubernativa, en caso de que consideren desproporcionada o arbitraria la forma en que se concluyó al respecto.”

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

1. Competencia

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y con la selección y el reparto efectuados, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas. 

2. Trámite ante la Corte Constitucional 

2.1 Con el fin de evitar que se materialicen las amenazas contra la vida e integridad personal de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, y sus familias; y asegurar que la decisión de fondo que ha de adoptar esta Sala de Revisión no carezca de eficacia en caso de considerar procedente la solicitud de amparo, mediante auto del 22 de marzo de 2011 el magistrado sustanciador resolvió:

“Primero.- ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia que dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación del presente auto, vincule a Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, y a sus familias, al Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos de ese Ministerio. Para el cumplimiento de esta orden judicial, el Ministerio del Interior y de Justicia se comunicará inmediatamente con las accionantes para determinar con ellas las medidas preventivas y de protección que, en todo caso, se han de adoptar de manera perentoria y sin dilaciones. 

Segundo.- ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del presente auto, informe a esta Corporación el cumplimiento de lo aquí dispuesto.

Tercero.- DISPONER que la Secretaría General de esta Corporación ponga en conocimiento de la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación (…), la solicitud de tutela y el auto de su admisión proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este auto, se pronuncie sobre los hechos y consideraciones que fundamentan la presente acción.

Cuarto.- DISPONER que la Secretaría General de esta Corporación ponga en conocimiento de la Oficina de Protección y Asistencia de la Dirección de la Fiscalía General de la Nación (…), la solicitud de tutela y el auto de su admisión proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este auto, se pronuncie sobre los hechos y consideraciones que fundamentan la presente acción.”

2.1.2 El 31 de marzo de 2011, el Ministerio del Interior y de Justicia envió al magistrado sustanciador el informe solicitado en el numeral segundo del auto referido. En este sentido, indicó las medidas de prevención y protección adoptadas a favor de las accionantes y sus familias. 

2.1.2 En escrito dirigido al magistrado sustanciador el 31 de marzo de 2011, la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación solicitó negar la tutela incoada. Esto por cuanto, de conformidad con sus competencias legales en la materia, frente a la resolución de medidas cautelares y provisionales ordenadas por la CIDH, esa Dirección solo “asiste a las reuniones convocadas por el Gobierno y presenta informes escritos frente al avance de las investigaciones, con el fin de que haga parte de la respuesta de[l] Estado y coadyuve en la búsqueda de estrategias para su defensa.”

Así, en las reuniones adelantadas en el presente caso, convocadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, “ha remitido los avances de las investigaciones que se adelantan” y “ha propiciado diferentes reuniones con el fin de atender las peticiones de carácter administrativo y judicial que fueron debidamente transmitidas por esta Dirección a la Secretaría General, a la Oficina de Protección a Víctimas y Testigos y a la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá.”  De este modo, las dependencias aludidas han efectuado la reubicación laboral de las accionantes y reevaluado su nivel de riesgo. 

2.1.3 El 31 de marzo de 2011, la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación solicitó al magistrado sustanciador negar la tutela de la referencia. Para el efecto, argumentó que en correspondencia con las normas que regulan sus competencias, “goza de autonomía y discrecionalidad en la determinación de los sujetos que son objeto de las excepcionales medidas” de protección a su cargo. Además, esas medidas son otorgadas en atención al riesgo que pueden correr las víctimas de un delito, o sus familiares, por su intervención en un proceso penal, o los funcionarios judiciales que lo adelantan. Así, dado que las accionantes no se encuentran en situación de riesgo, según la evaluación efectuada por el Grupo Técnico de Evaluación y Amenaza del cual hace parte la entidad, se decidió su no inclusión en el Programa de Protección y Asistencia a Testigos, Víctimas e intervinientes en el proceso penal de la Fiscalía General de la Nación. 

En todo caso, “esta Oficina propugnó por la protección del derecho a la vida, honra e integridad de las señoras Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, disponiendo de toda la herramienta para su vinculación pero por la carencia del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normatividad vigente, Resolución 0-5101 de 2008, fue imposible disponer una medida protectiva de las que le competen al Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación.”

2.2 Mediante auto proferido por el 14 de abril de 2011, el magistrado ponente solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores remitir una descripción detallada de todos los programas de protección con los que cuenta el Estado colombiano para garantizar los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de quienes se encuentran en situación de amenaza.

2.2.1 En respuesta a esa solicitud, el 27 de abril de 2011 el Ministerio de Relaciones Exteriores informó, en primer lugar, que su Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario hace el seguimiento de las medidas provisionales dictadas por la CIDH, a través de su Grupo de Asuntos de Protección e Información sobre Derechos Humanos (GAPID). Entre las funciones de ese grupo se encuentran la de coordinar “reuniones interinstitucionales y reuniones de seguimiento y concertación.” Las reuniones interinstitucionales tienen por objeto coordinar actividades entre las entidades encargadas de ejecutar acciones en cumplimiento de las medidas provisionales. Por su parte, a las reuniones de seguimiento y concertación, además de dichas entidades, asisten “los órganos de control (Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo), la Fiscalía General de la Nación, y los peticionarios y los beneficiarios. Estas reuniones (…) buscan dar seguimiento a la implementación de la medida y concertar las medidas de protección y seguridad que, dentro del marco jurídico colombiano, serán implementadas.”

En segundo lugar, el Ministerio precisó que el Estado colombiano cuenta con los siguientes programas de protección:

•	Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.

•	Programa de Protección de la Policía Nacional.

•	Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal de la Fiscalía General de la Nación. 

•	Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación.

•	Programa de Protección a Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.

•	Programa de Protección a Testigos, Víctimas e Intervinientes en el Proceso Disciplinario de la Procuraduría General de la Nación.

•	Programa de Protección a los miembros del Partido Unión Patriótica y Partido Comunista Colombiano, del Ministerio del Interior y de Justicia.

•	Programa de Protección a Testigos y Peritos de Procesos Penales de la Defensoría del Pueblo. 

2.3 Adicionalmente, mediante auto del 20 de junio de 2011, el suscrito magistrado solicitó a la Fiscalía General de la Nación dar respuesta a las siguientes preguntas:

“1. ¿En qué etapa se encuentra el proceso penal por el caso conocido como masacre de La Rochela (18 de enero de 1989)? 

2. ¿En qué calidad han participado las señoras Paola Martínez Ortiz (C.C. N° 35.315.747), Esperanza Uribe Mantilla (C.C. N° 37.885.786) y Luz Nelly Carvajal Londoño (C.C. N° 52.639.215), en el proceso penal referido? 
3. ¿En qué etapa, según el marco del proceso de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), se encuentra el proceso adelantado contra los presuntos responsables de los hechos ocurridos en La Rochela? 

4. ¿En qué calidad han participado las señoras Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, en el proceso indicado anteriormente?

5. En qué etapa se encuentran los procesos penales adelantados con fundamento en las siguientes denuncias:

•	 Denuncia presentada por Esperanza Uribe Mantilla y Paola Martínez Ortiz el 3 de febrero de 2006 (proceso con radicado N° 110016000054200600019).

•	 Denuncia presentada por Angie Catalina Monroy Carvajal (C.C. N° 1´010.175.125) el 5 de diciembre de 2007.

•	 Denuncia presentada por Luz Nelly Carvajal Londoño el 5 de octubre de 2009.

•	 Denuncia presentada por Paola Martínez Ortiz el 5 de octubre de 2009.

•	 Denuncia presentada por Esperanza Uribe Mantilla el 7 de octubre de 2009.

•	 Denuncia que dio lugar al proceso con radicado N° 110016000049200917397.

Sírvase especificar las actuaciones procesales adelantadas desde la fecha de iniciación de cada proceso hasta la actualidad, así como el tiempo de duración de los mismos, y sus resultados concretos.

6. Indique las razones de hecho y derecho que fundamentan la negativa de vincular a Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño al Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el proceso penal, o al Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz?”

En la misma oportunidad, dispuso la vinculación al trámite de revisión de la Policía Nacional y de la Procuraduría General de la Nación, entidad a la cual le solicitó dar respuesta, entre otras, a estos interrogantes:

“3. Indique las actividades adelantadas para el seguimiento y monitoreo frente al cumplimiento por parte del Estado colombiano de lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la resolución de medidas provisionales adoptada el 19 de noviembre de 2009, a favor de Paola Martínez Ortiz (…), Esperanza Uribe Mantilla (…) y Luz Nelly Carvajal Londoño (…).”

2.3.1 En respuesta al auto de la referencia, el 28 de junio de 2011, el Fiscal 28 Especializado de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación, Generoso Hutchinson Lugo, manifestó que el proceso penal adelantado por los hechos ocurridos en La Rochela en 1989 se encuentra en etapa de instrucción. En este sentido, señaló que a ese proceso se encuentran vinculadas las siguientes personas: Iván Roberto Duque Gaviria, Vidal Briceño Correa y Ramón María Isaza Arango; los generales del Ejército Nacional retirados Juan Salcedo Lora y Alfonso Vaca Perilla; y el ex congresista Tiberio Villarreal Ramos. 

Sobre la participación de las accionantes en dicho proceso, la Fiscalía sostuvo: “[l]as señoras Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño otorgaron poder al Dr. Eduardo Carreño Wilches de la Corporación Colectivo de Abogados, quien se encuentra debidamente reconocido como apoderado de la parte civil, y quien ha participado de manera activa dentro de las diligencias surtidas en esta investigación.”

En relación con la etapa en que se encuentra el proceso adelantado en el marco del proceso de Justicia y Paz contra los presuntos responsables de los hechos ocurridos en La Rochela, el Fiscal 28 Especializado precisó que dentro de la investigación penal “se tuvo conocimiento que los señores Ramón María Isaza Arango y (sic) Iván Roberto Duque Gaviria se encuentran postulados en el proceso de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), pero se desconoce las actuaciones surtidas dentro del mismo, en consecuencia se ha dado de manera inmediata traslado de esa solicitud a la Coordinación de la Unidad Nacional para la Justicia y la Paz, para que ellos suministren la información más precisa comoquiera que la investigación que aquí se adelanta es totalmente independiente a la seguida en esa Unidad Nacional.” 

Sobre la pregunta formulada por este despacho relativa a la etapa en que se encuentran los procesos penales adelantados con fundamento en las denuncias presentadas por los hechos de hostigamiento alegados en la presente acción de tutela, el Fiscal 28 Especializado indicó que dio traslado a la Dirección Nacional de Fiscalías del auto proferido por el suscrito magistrado. Por su parte, el 30 de junio de 2011, esa dependencia informó a este despacho que “hasta el día de hoy, no existen elementos materiales probatorios que conduzcan a lograr [la] identificación de los presuntos autores o responsables de las amenazas investigadas”, por lo que se ordenó el archivo de algunas de las denuncias presentadas.

2.3.2 De otro lado, en escrito remitido en la misma fecha, Harold Raúl Padilla Sepúlveda, Jefe de la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, precisó que la participación en el proceso que se sigue por la masacre de La Rochela y los actos de hostigamiento y las amenazas tantas veces reseñadas, en varias oportunidades las accionantes han solicitado la incorporación al Programa de Protección a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal. Empero, debido a que (i) no se encuentran acreditados “los nexos entre participación procesal y la amenaza y riesgo derivados de esa participación”, y (ii) que según los estudios realizados para el efecto ellas están en un nivel de riesgo ordinario -habida cuenta que su situación “se originaba en la situación de violencia interna que vivía nuestro país producto del conflicto interno”-, se decidió su no vinculación al Programa. Al respecto, explicó:

“Paola Martínez Ortiz (150068S): || (…) Para esta candidata a protección, el total de evaluaciones para vinculación fue una (1) y [el] total de reevaluaciones de amenaza y riesgo fueron seis (6) quedando pendiente el informe y resultado de la reevaluación solicitada el 3 de junio de 2011, con el cual sumaría siete (7) re evaluaciones.
(…)
Esperanza Uribe Mantilla (Carpeta 182067S): || (…) Para esta candidata a protección, el total de evaluaciones para vinculación fue una (1) y [el] total de reevaluaciones de amenaza y riesgo fueron tres (3) quedando pendiente el informe y resultado de la reevaluación solicitada el 3 de junio de 2011, con el cual sumaría cuatro (4) re evaluaciones.
(…)
Señora Luz Nelly Carvajal Londoño (150069S): || (…) Para esta candidata a protección, el total de evaluaciones para vinculación fue una (1) y [el] total de reevaluaciones de amenaza y riesgo fueron seis (6) quedando pendiente el informe y resultado de la reevaluación solicitada el 3 de junio de 2011, con el cual sumaría siete (7) re evaluaciones.” (Negrilla del texto original)

2.3.3 El 28 de junio de 2011, Omar Alfonso Blandón Nieto, Secretario Técnico del Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo- GTER, señaló que las accionantes no han sido vinculadas al Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz porque no ha sido posible establecer comunicación con Paola Martínez Ortiz y Luz Nelly Carvajal Londoño, para adelantar el estudio del nivel de riesgo respectivo; y porque la señora Esperanza Uribe Mantilla “no mostró interés en ser evaluada pues nunca cumplió las citaciones.” 

2.3.4 El 30 de junio de 2010, Elba Beatriz Silva Vargas, Jefa de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz, comunicó a este despacho que el 11 de junio de 2010, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia adelantó la audiencia de exclusión de la Ley de Justicia y Paz de Iván Roberto Duque Gaviria, presunto responsable de la masacre de La Rochela.

2.3.5 En la misma fecha, el Mayor Herney Moreno Velandia, asesor jurídico de la Policía Nacional, afirmó que esa institución ha adoptado, entre otras, las siguientes medidas para garantizar el derecho a la seguridad personal de las actoras: rondas policiales “a cargo de las estaciones de policía del sector donde residen y trabajan las señoras amenazadas (…)”; disposición de un teléfono celular al que las accionantes pueden llamar si “están ante una emergencia (…)”; y colaboración en la gestión de los estudios de nivel de riesgo aplicados. 

Finalmente, el Mayor Herney Moreno Velandia agregó: “como observamos en las planillas y antecedentes anteriores, para este año 2011 han mejorado notablemente las revistas policiales implementadas a favor de las señoras Luz Nelly Carvajal, Paola Martínez Ortiz y Esperanza Uribe Mantilla, (…) hoy por hoy cuentan las señoras con estas medidas preventivas por parte de la Policía Nacional de manera mucho más personalizada, así como pueden tener contacto permanente con las unidades policiales y las 24 horas con el señor Teniente Coronel John Henry Arango Alzate, coordinador [del] Área [de] Derechos Humanos de la Inspección General de la Policía Nacional, y la Doctora Dorys Esperanza Parra Beltrán, asesora jurídica [de] Derechos Humanos, en caso de presentarse alguna emergencia.”

2.3.6 El 1° de julio de 2011, la Procuraduría General de la Nación informó a este despacho que el 25 de mayo de 2010 ordenó el archivo de la queja presentada por las accionantes contra varios funcionarios del Ministerio del Interior y de Justicia por su negativa de incorporarlas al programa de protección que dirige esa entidad, habida cuenta que según los estudios de nivel de riesgo practicados, las actoras no se encuentran en una situación que amerite otorgar medidas de protección especiales. 

Adicionalmente, la entidad remitió copia de algunas piezas procesales del expediente contentivo de los procesos disciplinarios adelantados contra servidores públicos, por la responsabilidad en lo ocurrido en La Rochela el 18 de enero de 1989. 

2.4 En virtud de lo expuesto, la Corte procede a plantear el problema jurídico que deberá resolver, así como los fundamentos jurídicos que permitirán solucionar el caso concreto. 

3. Problema jurídico 

3.1 Corresponde a la Corte determinar si las entidades accionadas y vinculadas dentro del trámite de la presente acción de tutela vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna y la seguridad personal de las accionantes y sus familias, como resultado de la negativa de implementar a su favor medidas efectivas de protección, a pesar de que en el marco del proceso contencioso adelantado por la CIDH contra Colombia en el caso de la masacre de La Rochela, el 19 de noviembre de 2009, en virtud de su calidad de familiares de las víctimas de esa masacre, el organismo internacional profirió resolución de medidas provisionales y ordenó al Estado colombiano adoptar, “de forma inmediata, las medidas necesarias para proteger la vida e integridad personal de las señoras Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla.” 

3.2 En este sentido, la Corte deberá tener en cuenta que:

(i) Mediante sentencia de fondo, reparaciones y costas, el 7 de mayo de 2007 la CIDH declaró la responsabilidad del Estado colombiano por la violación del derecho a la vida, a la integridad personal y a la libertad personal en perjuicio de 12 funcionarios judiciales asesinados el 18 de enero de 1989 en la vereda La Rochela del municipio Simacota, Santander; y ordenó al Estado asegurar la efectiva protección de testigos, víctimas y familiares “en particular y de forma inmediata con respecto a la investigación de los hechos del presente caso (…).”

(ii) El 19 de noviembre de 2009, la CIDH profirió resolución de medidas provisionales a favor de las accionantes al observar la gravedad y urgencia de su situación, y la necesidad de evitar daños irreparables sobre sus derechos a la vida y la integridad personal. 

(iii) La Fiscalía General de la Nación, al determinar que no existe riesgo para la vida e integridad personal de las accionantes y sus familias, y que no tienen la calidad de víctimas en el proceso penal adelantado por la masacre de La Rochela, decidió no incorporarlas al Programa de Protección a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal. 

(iv) El Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER, creado en virtud del proceso de la Ley de Justicia y Paz, luego de concluir que las actoras y sus familias no están expuestas a un riesgo extraordinario o extremo, decidió su no vinculación al Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005.

3.3 Con el fin de dar solución al problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará sobre los siguientes temas: (i) la obligación del Estado colombiano de proteger los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal de las personas, y las condiciones en que dicha obligación se hace exigible; (ii) la naturaleza jurídica y los efectos de las medidas provisionales adoptadas por la CIDH; y (iii) las características de los programas de protección a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal de la Fiscalía General de la Nación, y a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz que dirige el Ministerio del Interior y de Justicia. 

3.4 Con base en lo anterior, esta Sala de Revisión estimará si es menester conceder la acción de tutela interpuesta por Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño y, en consecuencia, revocar las sentencias de tutela proferidas el 10 de septiembre de 2010 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, y el 5 de octubre de 2010 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

4. Obligación de las autoridades estatales de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal. Reiteración de jurisprudencia 

4.1. Fundamentos normativos de la obligación de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal

De conformidad con los artículos 2 y 11 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de proteger el derecho fundamental a la vida de todas las personas residentes en Colombia. A juicio de esta Corporación, de las disposiciones referidas se derivan al menos dos obligaciones constitucionales del Estado frente al derecho a la vida: no interferir en su ejercicio (obligación de respetar), e impedir que terceras personas lo afecten (obligación de proteger). En los dos ámbitos, ha dicho la Corte, corresponde al Estado garantizar la primacía e inviolabilidad del derecho a la vida, comoquiera que “la vida constituye la base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones.” 

En concordancia con las disposiciones indicadas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la protección y el respeto del derecho fundamental a la vida guarda una relación intrínseca con la garantía del derecho fundamental a la seguridad personal, pues bajo determinadas circunstancias, con base en él, los individuos pueden exigir “medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar.”. A juicio de la Corte, dicha relación se expresa en la voluntad del Constituyente de proscribir ciertos riesgos que lesionan las condiciones mínimas para el ejercicio del derecho a la seguridad y que, por tanto, pueden vulnerar los derechos a la vida y a la integridad: “el riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art. 34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de ‘toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos’ (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art. 73).”

Ahora bien, además de las normas expresamente consignadas en la Carta que protegen los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, con fundamento en el artículo 93 Superior y en virtud de la aprobación y ratificación de múltiples convenios y tratados internacionales, el Estado colombiano también ha asumido la obligación internacional de garantizar esos derechos y de interpretar el ordenamiento jurídico interno a la luz de esos compromisos. En este campo, se pueden resaltar tres instrumentos de capital importancia para comprender el papel de respeto y protección que corresponde al Estado en esta cuestión:

•	 La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, en su artículo 3° establece que “[t]odo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.”

•	La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1972, señala en su artículo 4.1 que  “[t]oda persona tiene derecho a que se respete su vida.” Así mismo, el artículo 7.1 prevé que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.”

•	Finalmente, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, instrumento que hace parte del ordenamiento colombiano según lo dispone la Ley 74 de 1968, indica en su artículo 6.1 que  “[e]l derecho a la vida es inherente a la persona humana.” Igualmente, el artículo 9.1 dispone que “[t]odo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.”

Desde la perspectiva de este contexto normativo, en varias oportunidades la Corte Constitucional ha abordado el tema relativo a las obligaciones del Estado para asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, y las condiciones que permiten exigir su cumplimiento. A continuación se exponen las reglas que esta Corporación ha fijado para establecer, en los casos concretos, cuál es el contenido y alcance de esas obligaciones, así como los requisitos que debe satisfacer el interesado para exigir su cumplimiento mediante la acción de tutela.

4.2 La doctrina de los niveles de riesgo

En la sentencia T-719 de 2003, la Sala Tercera de Revisión delimitó por primera vez los riesgos y circunstancias que dan lugar a la existencia de un  título jurídico en virtud de cual las personas pueden invocar la intervención protectiva del Estado. Esa delimitación, según lo explicó la Sala en esa oportunidad, tenía como objetivos: (i) definir, en el sentido de precisar, el contenido del derecho a la seguridad personal; (ii) diferenciar el ámbito de protección de ese derecho, y de los derechos a la vida y a la integridad personal; y (iii) especificar el momento en que los derechos referidos se hacen exigibles. 

De acuerdo con ese esquema, en la citada sentencia la Sala definió el derecho a la seguridad personal “como el derecho que tienen las personas a recibir protección frente a ciertos tipos de riesgo para su vida e integridad personal”, derecho que adquiere especial importancia “en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia.” 

Según los argumentos expuestos por la Sala Tercera, esa definición tiene sustento en el principio de igualdad ante las cargas públicas, principio que cual impide obligar a una persona a asumir riesgos que no tiene el deber jurídico de soportar; así como en el deber del Estado de proteger la vida e integridad de las personas. Con base en estos dos criterios, la Sala estableció una “escala de riesgos” a fin de precisar las circunstancias cubiertas por el derecho a la seguridad personal, y aquellas en las que operan los derechos fundamentales a la vida e integridad personal.

De manera general, la Sala describió los siguientes “tipos de riesgos” que pueden ser generados por las mismas autoridades o por terceros: Nivel de riesgo mínimo, Nivel de riesgo ordinario; Nivel de riesgo extraordinario, Nivel de riesgo extremo y Riesgo consumado. 

Al explorar los contornos de los riesgos señalados, la Sala concluyó: 

1. La persona sometida a un nivel de riesgo ordinario, en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, no podrá exigir al Estado medidas de protección específicas, pues se trata del riesgo que padecen todas las personas por el hecho de vivir en sociedad.  

2. El nivel de riesgo extraordinario es el tipo de riesgo que hace exigible y aplicable el derecho a la seguridad personal, lo que significa que quien se encuentre en ese nivel de riesgo puede exigir especial protección por parte de las autoridades.
3. Para establecer si un riesgo es extraordinario, la autoridad pública correspondiente debe analizar si el mismo tiene las siguientes características: “(i) debe ser específico e individualizable (…); (ii) debe ser concreto (…); (iii) debe ser presente (…); (iv) debe ser importante (…); (v) debe ser un riesgo serio (…); (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible (…); (vii) debe ser un riesgo excepcional (…); y (viii) debe ser desproporcionado (…).” 

4. El nivel de riesgo extremo es aquel que hace exigible los derechos a la vida e integridad personal, y se caracteriza por satisfacer las características anteriores, además de cumplir con dos requisitos: “(i) que el riesgo sea grave e inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de la persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos.” Así, “[c]uando el riesgo tiene estas características adicionales, su nivel se torna extremo, y serán aplicables en forma inmediata los derechos fundamentales a la vida y a la integridad, como títulos jurídicos para exigir la intervención del Estado con miras a preservar al individuo.”

Aunque la doctrina de los “niveles de riesgo” definida en la sentencia T-719 de 2003 ha sido reiterada en múltiples ocasiones, como pasa a exponerse, con la sentencia T-339 de 2010 se presenta un giro en la jurisprudencia que aborda el tema, pues en ella se plantea la necesidad de incluir el concepto de “amenaza” y de reformular, con base en ese concepto,  la escala que permite identificar el momento en que se hacen exigibles las obligaciones del Estado en este ámbito. 

4.3 La doctrina de los niveles de riesgo y amenaza

En efecto, en la sentencia T-339 de 2010, la nueva Sala Tercera de Revisión señaló que la sentencia T-719 de 2003 no precisa con la profundidad requerida los conceptos de riesgo y amenaza, pues “el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder.” 

En criterio de la Sala, de la diferenciación conceptual en comento se desprende que: 

1. Es impreciso hablar solamente de “niveles de riesgo”, habida cuenta que “cuando la jurisprudencia de esta Corporación antes reseñada, se refiere a los tipos de riesgo que conducen a otorgar protección por parte del Estado (riesgo extraordinario y riesgo extremo), se refiere con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.” 

2. En consecuencia, es necesario entender que los niveles de riesgo en cuestión, son realmente “niveles de riesgo y amenaza”, porque “los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro.” 

3. Es inapropiado hablar de riesgo consumado, comoquiera que “una vez consumado un daño, no puede hablarse de riesgo.”

En este sentido, la Sala explicó que resulta inconveniente fundamentar el deber del Estado de garantizar el derecho a la seguridad personal ante circunstancias de amenaza, en el principio de la igualdad ante las cargas públicas. Esto, porque de conformidad con la doctrina especializada en la materia y la jurisprudencia del Consejo de Estado, ese principio “se refiere únicamente a las hipótesis en las cuales el Estado, en desarrollo de una actividad legítima, crea una amenaza excepcional que perjudica a un ciudadano o a un grupo específico de ciudadanos.” Así, la persona sometida a un nivel de riesgo ordinario no puede exigir al Estado medidas de protección específicas, pues realmente en ese nivel no existe vulneración del derecho a la seguridad personal, y no porque se encuentre en juego el principio de igualdad ante las cargas públicas.

Con fundamento en lo anterior, sostuvo que las características de la “amenaza ordinaria” -lo que en la doctrina de los niveles de riesgo se conoce como riesgo extraordinario-, que debe acreditar el interesado para exigir a las autoridades medidas de protección, son: 

“i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;

ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual;    

iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; 

iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y, finalmente,

v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.” 

De este modo, y por considerar que en efecto es necesario precisar y reconsiderar la postura establecida en la sentencia T-719 de 2003 en relación con las circunstancias que ameritan la protección del Estado cuando se alega la vulneración del derecho fundamental a la seguridad personal, en la sentencia T-339 de 2010 se planteó la siguiente “escala de riesgos y amenazas”: 

“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.  

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo se su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:

a)	amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: (…). Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.

b)	amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como titulo jurídico para exigir protección por parte de las autoridades. Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada. 

2)	Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida.”  (Negrilla fuera del texto original).

Así, la Sala Tercera de Revisión concluyó que en atención al contenido del derecho fundamental a la seguridad personal, “el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas de protección necesarias para proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de amenaza.”

4.4 Obligaciones específicas del Estado frente a la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal

De las sentencias citadas se colige que un punto de acuerdo en la jurisprudencia es que solo cuando una persona satisface las condiciones definitorias del riesgo extraordinario o la amenaza ordinaria -según si se aborda la cuestión desde la doctrina de niveles de riesgo o de niveles de riesgo y amenaza, respectivamente-, en ejercicio de su derecho fundamental a la seguridad personal, puede exigir especial protección por parte del Estado. Como ya se explicó, en estos casos corresponde a las autoridades verificar que exista un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado para el afectado, con el fin de precisar las medidas de prevención y protección que se ajusten a sus circunstancias particulares.

Si bien las sentencias T-719 de 2003 y T-339 de 2010 marcan la pauta en este tema, es posible identificar otras providencias en las cuales la Corporación ha señalado una variedad de factores que permiten inferir la necesaria intervención protectiva del Estado y cuáles son sus obligaciones específicas. A juicio de esta Sala, dichos factores fungen como criterios complementarios de apreciación que pueden ser empleados para determinar las condiciones que dan lugar a la exigibilidad del derecho a la seguridad personal. A continuación se mencionan algunos de ellos. 

4.4.1 La obligación del Estado de adoptar medidas especiales para salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad personal se deriva de la confluencia en el caso concreto de factores subjetivos y objetivos o externos. Así, (i) “[s]e exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente”; (ii) que haya sido dirigida contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas; (iii) que “el solicitante se encuentr[e] expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad” por su pertenencia a un partido político o a un sindicato, por su condición de víctima del conflicto armado, su actividad profesional o sus vínculos familiares, “o [por] haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”;  y (iv) “[q]ue la amenaza sea individualizada y que se presente en una zona de presencia activa de los grupos insurgentes.”

4.4.2 Frente a las personas cuyo derecho fundamental a la seguridad personal ha sido vulnerado por terceras personas o por el propio Estado, los servidores públicos responsables de implementar medidas correctivas o de protección deben reconocer oficialmente la existencia de esa vulneración; no desestimar la situación de amenaza cuando existe información relevante y suficiente que demuestre la veracidad de lo dicho por el afectado; y “actuar de manera particularmente cuidadosa para no aumentar el riesgo en el cual estas personas se encuentran.”  En este sentido, corresponde al Estado “ser extremadamente sensible en sus intervenciones”, con el propósito de no fomentar o propiciar las condiciones para la revictimización de las personas lesionadas en sus derechos fundamentales. Ese deber implica, por ejemplo, “no hacer imputaciones temerarias que pudieran afectar los derechos de terceras personas que se encuentran en especial situación de riesgo o que hubieren sido víctimas de graves violaciones de derechos humanos”,  así como no hacer afirmaciones que inciten la violencia contra esas personas, ridiculizar su temor o desacreditar su dicho sin pruebas. 

4.4.3 En el curso de los procesos penales es deber de la Fiscalía General de la Nación adoptar las medidas necesarias para garantizar la debida protección “de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes”. Este deber adquiere especial importancia cuando los hechos objeto de investigación guardan relación directa con graves violaciones de derechos humanos o situaciones producto del conflicto armado. Si bien la Fiscalía tiene autonomía para juzgar la idoneidad y eficacia de la participación de esas personas en el proceso penal, esa entidad no puede desconocer que la búsqueda por el reconocimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación puede poner en serio peligro la vida y la seguridad personal de las víctimas y los testigos, sus familias y defensores. En este sentido, es claro que la negligencia de la Fiscalía en el otorgamiento de la protección debida puede llegar a comprometer la responsabilidad del Estado.

4.4.4 El Estado goza de autonomía para definir medidas especiales de protección a favor de los ciudadanos en situación de peligro. De esta manera, en primer lugar, corresponde al legislador la definición de los programas y estrategias orientados a satisfacer ese propósito, y en segundo lugar, a las entidades que por mandato constitucional y legal tienen deberes especiales en esa materia. Esto quiere decir que la adecuada protección del derecho a la seguridad personal impone una carga prestacional y un determinado costo económico a cargo del Estado, que de ninguna manera puede ser eludido. Además, dichas medidas deben constituir “soluciones reales y efectivas a la problemática planteada y el nivel de riesgo al que se encuentra sometido la persona sea extraordinario o extremo, pues las otras categorías, según lo expuesto, no demandan una atención especial del Estado al constituir contingencias derivadas del hecho de vivir en sociedad o de preservar la continuación en la prestación de un servicio público.”  

4.4.5 En todo caso, la falta de disposición legal expresa aplicable no exonera al Estado de dar cumplimiento a su obligación de proteger el derecho a la seguridad personal. Esto es así, porque el valor normativo directo de la Carta Política no puede ser desconocido por ninguna autoridad. Entonces, de comprobarse que el individuo se encuentra en peligro, la autoridad competente debe determinar e implementar oportunamente las medidas de protección que más se ajusten a sus condiciones particulares, aunque los supuestos fácticos y jurídicos del caso no encuadren en ninguno de los programas institucionales de protección. 

4.4.6 Si bien las medidas de protección que puede adoptar el Estado para garantizar el derecho a la seguridad personal pueden variar según la oferta institucional disponible, los requerimientos específicos del afectado, entre otros factores, en todos los casos que se invoque la intervención protectiva del Estado, corresponde a las autoridades el cumplimiento de los siguientes deberes mínimos: 

(i) Adoptar medidas necesarias y proporcionales de protección con fundamento en los resultados de un estudio de riesgo que siga determinadas pautas técnicas, realizado por personal idóneo, y libre de prejuicios respecto de la “posición frente al gobierno o de la opinión [del afectado] sobre las distintas agencias del Estado.”

(ii) Evaluar periódicamente la evolución de la amenaza, y tomar las decisiones correspondientes para atender a dicha evolución, lo que implica dar una respuesta efectiva ante cualquier signo de concreción o realización de la amenaza.

(iii) Cuando el estudio de riesgo practicado concluya que la vida del interesado no se encuentra en peligro y éste persista en solicitar a las autoridades medidas especiales de protección, corresponde al Estado desvirtuar las pruebas presentadas sobre los hechos de violencia, amenaza y hostigamiento alegados, pues “una manera de vulnerar de nuevo sus derechos es la actitud del Estado destinada a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o justificar los crímenes cometidos.”.

(iv) Frente a su obligación de proteger el ejercicio de los derechos a la vida y a la seguridad personal, el Estado no puede hacer distinciones respecto del “sujeto que con sus actuaciones amenaza el derecho fundamental a la vida, pues la obligación estatal de asegurar su inviolabilidad es en cualquier caso exigible, independientemente que provenga de delincuencia común, de grupos armados al margen de la ley o incluso del propio Estado.”

(v) Asumir la responsabilidad administrativa que se deriva de no proveer medidas de protección para preservar la vida y la seguridad personal, cuando quienes se encuentran seriamente amenazados han manifestado esa situación a las autoridades. 

Con base en lo expuesto, la Sala pasa a abordar el tema relativo a la procedencia de la acción de tutela para solicitar al Estado la protección de los derechos a la vida y a la seguridad personal. 

4.5 Procedencia de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela es procedente para conjurar la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal porque, dada su naturaleza constitucional y su trámite sumario y expedito, constituye el medio judicial más idóneo para  ordenar a las autoridades correspondientes la implementación inmediata de las medidas de protección a que haya lugar. Así, por ejemplo, en la sentencia T-1026 de 2002, al examinar la procedibilidad de la acción de tutela interpuesta por cuatro educadoras amenazadas por las FARC, la Corte concluyó:

“Por ello, aún cuando en principio el juez de tutela no tiene competencia para intervenir en asuntos propios de otras jurisdicciones (ordinaria o contenciosa administrativa), en el caso concreto no se puede pretender que las accionantes acudan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sometidas a la eventualidad de la ocurrencia de las amenazas contra sus vidas mientras se tramita dicho proceso. Además de que la declaratoria de nulidad no representa una solución inmediata al problema que se plantea, la naturaleza de este medio de defensa resulta totalmente ineficaz para solucionar el conflicto, pues por su propia naturaleza jurídica el mismo no está diseñado para ordenar la protección del derecho a la vida en los términos en que se plantea en el presenta caso. En efecto, a través de las acciones contenciosas lo que se busca es ejercer el control de legalidad sobre los actos administrativos sin que tenga prelación la protección de los derechos fundamentales, lo cual sí constituye la finalidad principal de un recurso de amparo.

Por ello, como quiera que en el presente caso está de por medio la protección del derecho a la vida, la acción contenciosa no resulta eficaz. Por consiguiente, es obligación del juez constitucional entrar a evaluar la amenaza alegada con el fin de ordenar a quien corresponda, de ser necesario, que adopte en forma inmediata las medidas pertinentes para evitar la vulneración de los mismos.” 

En este sentido, el papel del juez constitucional se circunscribe justamente a ordenar la puesta en marcha de los dispositivos con los que cuenta el Estado para salvaguardar los derechos vulnerados, de tal suerte que en este ámbito la acción de tutela no puede ser empleada para declarar responsabilidades individuales por hechos punibles, determinar la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos generados con la actuación de la administración, así como tampoco establecer la responsabilidad disciplinaria de un servidor público. De hecho, según la jurisprudencia, en concordancia con el fundamento jurídico 4.4.5 de esta sentencia, en los casos en que no exista norma aplicable al caso concreto, de comprobarse que el individuo satisface los requisitos jurisprudenciales exigidos para el efecto, el juez de tutela -ya no la autoridad administrativa- solo podrá adelantar un ejercicio de ponderación para establecer cuál es la medida de protección más adecuada, sin exceder los límites propios que le impone el diseño constitucional de la acción de tutela. 

Ahora bien, las decisiones del juez de tutela -como ocurre con las decisiones de las autoridades responsables de ejecutar acciones protectivas- deben tener sustento en pruebas que demuestren básicamente dos elementos: la existencia e intensidad de la amenaza, y que el interesado “se encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del inicio del daño consumado.”. Esas exigencias se justifican en la necesidad de establecer si la amenaza alegada “demanda protección especial de las autoridades estatales, por plantear una situación excepcional que trasciende el nivel de riesgo general que debe tolerar el amenazado o el grupo al cual pertenece.”. En todo caso, es preciso tener en cuenta que “[s]i bien es cierto que de la formación de la convicción por parte de la autoridad pública en torno a los supuestos de hecho constitutivos del riesgo excepcional, depende la intervención directa del Estado, no puede exigirse que la carga probatoria en cabeza del amenazado sea excesiva y dispendiosa, pues se haría nugatorio el deber de protección que le compete al Estado.” 

4.6 En suma, la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal tiene sustento en la Constitución y en los múltiples convenios y tratados internacionales que el Estado colombiano ha aprobado en la materia. En ese marco normativo, y de acuerdo con las reglas fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación, solo cuando un individuo padece un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado, en ejercicio de su derecho fundamental a la seguridad personal puede exigir especial protección por parte del Estado. Ahora bien, aunque las medidas de protección que pueden adoptar las autoridades para garantizar el derecho a la seguridad personal pueden variar según la oferta institucional disponible y los requerimientos específicos del afectado, la intervención protectiva del Estado implica, entre otras cuestiones, que éste debe efectuar estudios de riesgo para determinar la situación real del solicitante; desvirtuar las pruebas presentadas sobre los hechos de violencia y hostigamiento alegados cuando el estudio de riesgo practicado concluya que el derecho a la vida no se encuentra en peligro; y no desestimar la situación de amenaza en los casos en que existe información relevante y suficiente que demuestre la veracidad de lo dicho por la víctima.  

5. Naturaleza y efectos de las medidas provisionales adoptadas por la CIDH. Procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de Jurisprudencia

5.1 Carácter vinculante de las medidas provisionales adoptadas por la CIDH

De conformidad con el artículo 1° del Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, esa Corporación “es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.” En el marco de sus funciones jurisdiccionales, la Convención establece que la CIDH tiene competencia para: (i) decidir mediante sentencia los casos puestos en su conocimiento por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los Estados Partes, por la violación de cualquiera de los derechos que consagra la Convención, para lo cual podrá disponer “que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados (…), se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.”; (ii) supervisar el cumplimiento de sus sentencias; y (iii) proferir resoluciones para “tomar las medidas provisionales que considere pertinentes.” 

En relación con la última competencia anotada, el artículo 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “[e]n casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes.  Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.” Así mismo, el artículo 27 del Reglamento de la Corte Interamericana establece: 

“3. En los casos contenciosos que se encuentren en conocimiento de la Corte, las víctimas o las presuntas víctimas, o sus representantes, podrán presentar directamente a ésta una solicitud de medidas provisionales, las que deberán tener relación con el objeto del caso.”

Ahora bien, como se explicó en el fundamento jurídico 4.1 de esta sentencia, la Convención Americana sobre Derechos Humanos se incorporó al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 16 de 1972. Por ello, la aprobación de la Convención compromete al Estado colombiano a cumplir de buena fe todas las decisiones de la Corte, de manera que tanto las resoluciones de medidas provisionales y cautelares como las sentencias proferidas por esa Corporación tienen plenos efectos vinculantes en el derecho interno, pues se incorporan a él de manera automática de conformidad con el artículo 93 Superior. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha entendido que el acatamiento de las decisiones del sistema interamericano de protección de los derechos humanos “va aparejado del cumplimiento de los deberes constitucionales que están llamadas a cumplir las autoridades públicas colombianas, en los términos del artículo 2 Superior.”

Sobre la obligatoriedad de las medidas provisionales, en la Resolución de medidas provisionales proferida el 26 de agosto de 2010 en el caso 19 comerciantes Vs. Colombia, la Corte Interamericana precisó:

	3. La disposición establecida en el artículo 63.2 de la Convención confiere un carácter obligatorio a la adopción, por parte del Estado, de las medidas provisionales que le ordene este Tribunal, ya que el principio básico del Derecho Internacional, respaldado por la jurisprudencia internacional, ha señalado que los Estados deben cumplir sus obligaciones convencionales de buena fe (pacta sunt servanda). Estas órdenes implican un deber especial de protección de los beneficiarios de las medidas, mientras se encuentren vigentes, y su incumplimiento puede generar la responsabilidad internacional del Estado. 
	
4. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos las medidas provisionales tienen un carácter no sólo cautelar, en el sentido de que preservan una situación jurídica, sino fundamentalmente tutelar, por cuanto protegen derechos humanos, en la medida en que buscan evitar daños irreparables a las personas. Las medidas se aplican siempre y cuando se reúnan los requisitos básicos de extrema gravedad y urgencia y de la prevención de daños irreparables a las personas. De esta manera, las medidas provisionales se transforman en una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo.” (Negrilla fuera del texto original). 

Nótese entonces, que las medidas provisionales son un acto jurídico adoptado por un organismo internacional con funciones jurisdiccionales, cuyo cumplimiento es ineludible para el Estado colombiano. En ese sentido, y en concordancia con las normas transcritas, se concluye que las medidas provisionales dictadas por la CIDH deben ser acatadas por el Estado colombiano habida cuenta que:

1. Su finalidad es conjurar una situación grave y urgente a fin de contrarrestar la violación de cualquiera de los derechos que consagra la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento que tiene carácter obligatorio para las autoridades colombianas según el artículo 93 de la Carta. 

A juicio de la CIDH, por “gravedad” debe entenderse situaciones de amenaza extrema que no pueden abordarse “con las herramientas normales que proporciona el aparato del Estado.” Por su parte, el término “urgente” implica que la situación es apremiante, en el sentido de requerir una acción y respuesta inmediata “y, en principio, temporal para hacer frente a tal situación de urgencia ya que una falta de respuesta implicaría per se un peligro.”

2. Son proferidas para evitar que la amenaza sobre un derecho humano de las víctimas o presuntas víctimas se materialice, propósito que según lo expuesto en el fundamento jurídico número cuatro de esta sentencia tiene pleno respaldo constitucional.

4. No abordan situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos, pues solo buscan proteger los derechos de personas específicas que a su vez tienen derecho a exigir ante el Estado el cumplimiento de sus compromisos internacionales y sus obligaciones constitucionales. 

5. Dada la naturaleza de los derechos objeto de protección, obligan al Estado a tomar, en el menor tiempo posible, las medidas administrativas y judiciales necesarias para evitar la producción de daños irreparables, de la misma forma en que lo disponen los artículos 2, 4, 9 y 11 de la Constitución.  

Ahora bien, en este ámbito es preciso resaltar tres aspectos de vital importancia para resolver el presente caso. En primer lugar, como se explicó, el Estado colombiano no tiene discrecionalidad para decidir si acata o no la resolución de medidas provisionales dictada por la CIDH, es decir, no tiene facultad para determinar si ejecuta o no las acciones necesarias para proteger los derechos de los beneficiarios. De hecho, aunque es posible diferenciar las medidas provisionales dictadas por la Corte Interamericana de las medidas cautelares proferidas por la Comisión, cabe mencionar que al estudiar el acatamiento de éstas, en la sentencia T-786 de 2003, la Corte Constitucional argumentó que el incumplimiento de las decisiones de los órganos que hacen parte del sistema interamericano de protección de los derechos humanos constituye una grave vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Para fundamentar esa afirmación, esta Corporación sostuvo: 

“(i) Colombia ratificó la Convención Americana de Derechos Humanos.

(ii) Al hacerlo reconoció la competencia que tienen los órganos encargados de su protección - Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos -.

(iii) El ejercicio de sus competencias para la efectiva protección de los derechos consagrados en la Convención, en particular el conocimiento de denuncias individuales, está regido por un proceso claramente determinado.
(…) 
(iv) De ese debido proceso es titular la persona que haciendo uso del derecho que le da la Convención de presentar peticiones individuales acude a presentar la propia, por la presunta vulneración de derechos humanos por parte del Estado, y, también, el Estado denunciado.

(vi) El pleno cumplimiento al debido proceso para el individuo que solicita la protección ante instancias internacionales se debe perfeccionar a nivel interno cuando el Estado cumpla con lo dispuesto por la Comisión.”

En segundo lugar, las autoridades nacionales no pueden desconocer que en el contexto del conflicto armado que padece el país, acudir ante instancias internacionales para solicitar la protección de derechos humanos puede ocasionar que las víctimas sean sometidas a nuevos actos de violencia. Además, la condición de beneficiario de medidas precautelativas otorgadas por los órganos del sistema interamericano de derechos humanos, “hace presumir que existe un mayor grado de vulnerabilidad de la vida de los individuos.” (Negrilla fuera del texto original). 

En tercer lugar, es claro que si bien ni el Reglamento Interno de la CIDH ni la Convención Americana indican cuáles son las acciones que deben ejecutar los Estados Partes cuando la CIDH profiere medidas provisionales a favor de sus nacionales, y que la definición concreta de dichas acciones hace parte de la órbita de autonomía de los Estados, la Corte Constitucional ha sostenido que en el caso colombiano las autoridades deben, al menos, satisfacer tres exigencias a fin de cumplir con sus obligaciones en la materia: (i) contar con una estructura administrativa interna capaz de actuar de manera coordinada “y disponer de los recursos técnicos y presupuestales necesarios para el logro de su cometido.”; (ii) efectuar el cumplimiento inmediato de la resolución proferida por la CIDH, pues “[s]i se ponen trabas a su cumplimiento y por esto se tarda éste, se desnaturaliza la medida.”; y (iii) adoptar medidas que constituyan soluciones reales y efectivas para conjurar la amenaza que se cierne sobre los derechos objeto de protección. 

En síntesis, en virtud de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano, así como por lo dispuesto para el efecto en la Constitución, las autoridades tienen la obligación de acatar de manera inmediata las medidas provisionales dictadas por la CIDH. 

5.2 Autoridades llamadas a dar cumplimiento a las medidas provisionales

Ahora bien, es necesario pronunciarse sobre las autoridades colombianas llamadas a dar cumplimiento a las medidas provisionales proferidas por la CIDH. En efecto, aunque “la decisión adoptada por la CIDH no se dirige a ningún órgano interno específico sino al Estado colombiano en su conjunto”, de la lectura de las normas del derecho interno que regulan la materia es posible identificar las autoridades del orden nacional que en el marco de su naturaleza, competencia y funciones, deben dar cumplimiento a las decisiones de la Corte Interamericana.

5.2.1 De conformidad con el artículo 1° del Decreto 1529 de 1999 “Por el cual se asignan unas funciones en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y se dictan otras disposiciones”, corresponde a la Vicepresidencia de la República “[c]olaborar en las gestiones que se adelanten ante los organismos nacionales e internacionales que desarrollen actividades relacionadas con la defensa de los Derechos Humanos y la Lucha contra la Corrupción.” En este sentido, bajo la dirección de la Vicepresidencia opera el Programa Presidencial para la protección y vigilancia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, cuya función principal es “mejorar los niveles de respeto, protección y garantía de los derechos humanos y la aplicación del DIH” en el territorio nacional. Adicionalmente, en el marco de dicho programa, la Vicepresidencia tiene el deber de adelantar acciones “para la prevención de violaciones a los derechos humanos, la protección de personas y sectores vulnerables, la lucha contra la impunidad, (…) y el fortalecimiento, tanto de las relaciones con las organizaciones de la sociedad civil, como de los vínculos de cooperación con los organismos internacionales.”

Así, es evidente que la Vicepresidencia de la República sí tiene responsabilidades en esta materia, pues debe colaborar en el cumplimiento de las medidas provisionales y adelantar acciones para la prevención de violaciones a los derechos humanos de los beneficiarios. 

5.2.2 De otro lado, el Decreto 110 de 2004 “Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones” -derogatorio del Decreto 2105 de 2001-, dispone en su artículo 21 que entre las funciones de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, se encuentran:

“7. Transmitir a las entidades estatales pertinentes las solicitudes de acción urgente que le formulen al Estado colombiano los organismos internacionales de protección de los derechos humanos ante amenazas o situaciones especiales de riesgo, hacer seguimiento de las medidas adoptadas en virtud de tales amenazas o situaciones y presentar los informes periódicos a que haya lugar. 
8. Coordinar el manejo de los casos individuales, que por posibles violaciones de derechos humanos, sean denunciados internacionalmente y transmitidos al Gobierno de Colombia por los organismos internacionales de protección, y definir la[s] pautas que deben tenerse en consideración en relación con actuaciones de especial trascendencia jurídica.”

Sobre la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores para dar cumplimiento a las decisiones adoptadas por el sistema interamericano de protección de derechos humanos, en la sentencia T-558 de 2003, la Corte precisó que la labor de coordinación que debe adelantar el Ministerio en esta materia “no puede limitarse a informar las decisiones adoptadas por la CIDH a las diversas instancias internas encargadas directamente de la ejecución de las mismas y, viceversa, reportar al órgano internacional los avances en la materia. En efecto, en estos casos, la labor de coordinación lleva implícitos aspectos materiales y no solamente formales, lo cual se traduce en la facultad con que cuenta el Ministerio para conminar a las diversas autoridades al cumplimiento inmediato de lo ordenado por la CIDH y correlativamente el deber que le asiste a éstas  de colaborar efectivamente con aquél poniendo a su disposición los recursos logísticos y operativos que sean necesarios para la consecución del fin. Al mismo tiempo, la Cancillería tiene la obligación de buscar, por todos los medios disponibles, que en el mundo de lo fáctico la medida cautelar despliegue todos sus efectos, lo cual no significa nada distinto a asumir el asunto como propio orientando, por ejemplo, a la víctima sobre la existencia de los diversos programas estatales a los cuales puede recurrir para proteger sus derechos fundamentales.” (Negrilla fuera del texto original). 

5.2.3 En lo tocante al Ministerio del Interior y de Justicia, el Decreto 4530 de 2008 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio del Interior y de Justicia y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 2 establece que corresponde al Ministerio “[f]ormular, coordinar, evaluar y promover la política de Estado en materia de seguridad, convivencia ciudadana y la protección de los Derechos Humanos en coordinación con las demás entidades del Estado competentes.” Así mismo, el Despacho del Viceministro debe “[e]valuar en forma permanente y adelantar el seguimiento de la ejecución de los compromisos internacionales en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.”

Según el decreto citado, es función de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia: 

“2. Diseñar y coordinar los programas generales de protección a los Derechos Humanos y de prevención a la violación de los mismos, en relación con personas que se encuentren en situación de riesgo, en colaboración con el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.”

En virtud de lo anterior, mediante el Decreto 1740 de 2010 “Por el cual se reglamenta el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y se dictan otras disposiciones”, el Ministerio del Interior y de Justicia estableció los lineamientos de la política de protección de quienes se encuentren “en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia directa y en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias.” Según el artículo 4 del decreto en mención, pueden ser objeto de protección por parte del Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia:

“1. Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos.

2. Dirigentes o activistas de organizaciones de derechos humanos y miembros de la misión médica.

3. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente.

4. Periodistas y comunicadores sociales.

5. Dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada o personas desplazadas en situación de riesgo extraordinario o extremo.

6. Funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.

7. Ex funcionarios que hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de las políticas de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.

8. Dirigentes del Movimiento 19 de Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista, CRS, el Ejército Popular de Liberación, EPL, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados, MIR, COAR y las Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas de la ciudad de Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con el Gobierno Nacional en los años 1994 y 1998, se reincorporaron a la vida civil y por sus actividades políticas, sociales, periodísticas, humanitarias o profesionales tienen un nivel de riesgo extraordinario o extremo.”

Así, de manera general, el Ministerio del Interior y de Justicia tiene dos tipos de funciones específicas en el cumplimiento de las medidas provisionales dictadas por la CIDH: evaluar su seguimiento, participar en su implementación, adelantar acciones de prevención e incorporar a sus beneficiarios al Programa de Protección de Derechos Humanos, cuando el objeto de las mismas haya sido la protección de los derechos a la vida, la seguridad y la integridad personales y se satisfagan los requisitos establecidos para el efecto en el artículo 4 del Decreto 1740 de 2010.

5.2.4 La Fiscalía General de la Nación cuenta con dos dependencias que también tienen responsabilidades en el acatamiento de las medidas provisionales: la Dirección de Asuntos Internacionales y la Oficina de Protección y Asistencia. Por su parte, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 938 de 2004 “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, corresponde a la Dirección de Asuntos Internacionales:

“3. Llevar el registro sobre el estado de las investigaciones referentes a violación de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario y atender los requerimientos formulados por organismos gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales.
(…)
6. Hacer seguimiento a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en las áreas de competencia de la Fiscalía.”

Además, la Dirección de Asuntos Internacionales, en el marco de la responsabilidad que tiene la Fiscalía General de la Nación de adelantar las investigaciones penales por los hechos que originaron la solicitud de medidas provisionales, tiene el deber de informar al Ministerio de Relaciones Internacionales sobre el avance y los resultados de las mismas. 

Ahora bien, son obligaciones de la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación: 

“2. Organizar, en coordinación con las Direcciones Nacionales de Fiscalías y Cuerpo Técnico de Investigación, con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado, la protección de víctimas, testigos, jurados, servidores e intervinientes, en las investigaciones y procesos que sean de conocimiento de la Fiscalía.
3. Desarrollar programas de asistencia social para víctimas, testigos, jurados, servidores y demás intervinientes en el proceso penal.”

Finalmente, según el artículo 13 del Decreto 1737 de 2010 “Por el cual se modifica el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, (…)”, la Fiscalía General de la Nación hace parte del Grupo Técnico de Evaluación del Riesgo – GTER cuya función principal es determinar si un solicitante reúne los requisitos exigidos para su incorporación a dicho programa de protección. Esta función es de vital importancia en términos del cumplimiento de las medidas provisionales en cuestión, porque como ya se indicó, en el contexto colombiano, acudir ante instancias internacionales o nacionales para solicitar la protección de derechos humanos puede ocasionar que las víctimas sean sometidas a nuevos actos de violencia. 

Así, queda claro que la Fiscalía General de la Nación tiene importantes funciones en el cumplimiento de las medidas provisionales dictadas por la CIDH, habida cuenta que debe adelantar las investigaciones penales por los hechos que originaron la solicitud, informar al Ministerio de Relaciones Internacionales sobre el avance y los resultados de las mismas, y “velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal” y las víctimas y testigos en los términos de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005). 

5.2.5 En virtud del artículo 277 de la Constitución, corresponde a la Procuraduría General de la Nación proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad. En este sentido, en atención a lo dispuesto en la Ley 734 de 2002, la Procuraduría tiene la obligación de adelantar la investigación disciplinaria respectiva cuando la solicitud de medidas provisionales se fundamenta en hechos que involucran a personas que desempeñan funciones públicas.

Sobre las responsabilidades que atañen a la Procuraduría General de la Nación en este ámbito, en la sentencia T-558 de 2003, la Corte explicó: 

“En relación con las labores de prevención, el Procurador General de la Nación expidió la resolución núm. 138 del 26 de Febrero de 2003 mediante la cual adoptó los fundamentos y procedimientos contenidos en el documento “Función preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de Derechos Humanos”. En dicho documento se afirma que “los casos que mayor atención demandan actualmente a la PGN con los asuntos del Sistema Interamericano y el Sistema de Naciones Unidas”. A continuación se aclara que corresponde a la Cancillería coordinar lo referente a soluciones amistosas; proposiciones y recomendaciones de la CIDH; medidas cautelares y provisionales y los casos que propiamente lleva la Corte. En relación con la función que está llamada a cumplir la Procuraduría en estos casos se señala que “En el primer caso, la PGN fundamentalmente debe ser un garante de los compromisos adquiridos; en el segundo, asegurarse de que se cumplan por las autoridades responsables; en el tercero, garantizar que se tomen las medidas dispuestas por la Comisión o la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y en el cuarto, que las decisiones de la Corte, así como de otros órganos del sistema, se cumplan. En todo caso, la PGN debe igualmente asegurarse de que (sic) la información suministrada tanto a la Comisión como a la Corte, corresponden a la realidad de los hechos”.” (Negrilla fuera del texto original). 

5.2.6 Ahora bien, al igual que la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo tiene una función protectiva y preventiva en materia de derechos humanos. En este marco, hace parte de sus deberes orientar e instruir a las personas “en el ejercicio y defensa de sus derechos”, así como promover y divulgar los derechos humanos. De hecho, en cumplimiento de la Ley 24 de 1992 “Por la cual se establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política de Colombia”, esa entidad debe hacer las recomendaciones y observaciones pertinentes a las autoridades y a los particulares en caso de amenaza o violación a los derechos humanos.

Además, en virtud del artículo 13 del Decreto 1737 de 2010, al igual que la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo hace parte del Grupo Técnico de Evaluación del Riesgo – GTER, creado en atención a lo dispuesto en la Ley 975 de 2005. Según el parágrafo 2 de ese artículo, si bien la Defensoría no tiene voto en las decisiones del Grupo, en el proceso decisorio que concluye en la negativa o aceptación de vinculación en el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, debe actuar “como garante de los derechos de las víctimas.”

5.2.7 Por su parte, el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS tiene la importante tarea de realizar los estudios de riesgo y amenaza que, en consideración de los fundamentos de esta sentencia, hacen exigible al Estado el cumplimiento de su obligación de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal. En efecto, en virtud del artículo 2.8 del Decreto 643 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan otras disposiciones”, el DAS tiene entre sus funciones “[r]ealizar los estudios de seguridad y confiabilidad de los altos funcionarios del Gobierno Nacional.” En concordancia con esa norma, el parágrafo único del mismo artículo prevé:

“Para los efectos de la seguridad que deba darse a personas y dignatarios, distintas de los previstos en el numeral 14 de este artículo, que requieran la protección del Estado, deberá concertarse la asunción de dicha función por parte de otros organismos estatales que desarrollen funciones de protección. El Departamento Administrativo de Seguridad continuará prestando tales servicios hasta que sean asumidos por otras entidades, de acuerdo con los estudios de riesgo correspondientes.”

Así, en la actualidad, dado que la función anotada no ha sido asumida por otros organismos estatales que desarrollen funciones de protección, la misma es prestada por el personal del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS. 

5.2.8 Sin perjuicio de que otras entidades participen en el cumplimiento de las medidas provisionales dictadas por la CIDH, finalmente, cabe agregar que la Policía Nacional también tiene deberes en la materia. De hecho, de acuerdo con parágrafo 1° del artículo 5 del Decreto 1740 de 2010 ya mencionado, la Policía Nacional cuenta un programa que presta protección, entre otras personas, a los “miembros activos de un partido o movimiento político, [que] hacen parte de sus directivas estatutarias, previa inscripción del partido o movimiento en el Consejo Nacional Electoral, o que participan en elecciones para ocupar un cargo de representación popular, a merced del aval emitido por el Secretario General del respectivo partido o movimiento.”

Sobre las funciones de la Policía Nacional en este ámbito, en la sentencia T-558 de 2003, la Corte sostuvo: 

“[D]e conformidad con su mandato constitucional, y teniendo presentes su visión, misión, funciones y principios de gestión, que aparecen recogidos en el decreto núm. 2158 de 1997, es indudable que la Policía Nacional también está llamada a cooperar en la ejecución interna de las medidas cautelares decretadas por la CIDH.”

De lo expuesto, se concluye que el cumplimiento de las medidas provisionales en el plano nacional depende del trabajo coordinado entre diferentes entidades, según su naturaleza, funciones y competencias. 

5.3 Procedibilidad de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de las medidas cautelares 

La Corte Constitucional se ha pronunciado en cinco oportunidades sobre la procedibilidad de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de medidas proferidas por los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos. En todas ellas, el fundamento de las medidas fue la necesidad de garantizar los derechos a la vida y a la seguridad personal de los solicitantes. De este modo, la Corte ha estudiado en cuatro sentencias la implementación de medidas cautelares dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (T-435 de 2009, T-524 de 2005, T-786 de 2003 y T-558 de 2003), y solo en una providencia la ejecución de medidas provisionales proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (T-327 de 2004).

En las cinco sentencias esta Corporación ha llegado a la misma conclusión: la acción de tutela sí es procedente para solicitar el acatamiento de esos dos tipos de resoluciones porque (i) la falta de observancia de dichas medidas comporta la grave vulneración de derechos fundamentales como la vida, la seguridad e integridad personales y el debido proceso; (ii) al igual que las medidas en cuestión, la acción de tutela busca evitar que la amenaza sobre derechos inherentes al ser humano se materialice; y (iii) a nivel interno no hay ninguna otra garantía judicial para exigir el cumplimiento de esas medidas. 

Con base en las reglas aludidas, en los cinco casos estudiados, esta Corporación ha encontrado méritos para conceder el amparo invocado y ordenar el cumplimiento de lo resuelto por la Corte o la Comisión. 

5.3.1 En efecto, en la sentencia T-553 de 2003, la Sala Novena de Revisión estudió el caso de una ciudadana que, con el fin de obtener la protección de su derecho a la vida, solicitó ante la Comisión Interamericana la adopción de medidas cautelares. Una vez proferidas las medidas, “[c]omo “represalia”, (…) días después, en Febrero de 2002, miembros del Estado colombiano “los cuales son plenamente identificados en el proceso penal”, entraron [a su] casa (…) y torturaron a uno de los miembros de la familia.” Luego de constatar que las autoridades responsables no habían dado cumplimiento a las medidas ordenadas, y que el núcleo familiar de la actora satisfacía las condiciones de ingreso al Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia,  la Corte Constitucional concluyó:

“[L]a debida ejecución de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH, encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o testigos de violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, puede ser demandada en sede de acción de tutela por cuanto existe una coincidencia entre los derechos fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se encuentran. Sin duda, la protección a la vida e integridad física por parte de las autoridades, así como los resultados de una investigación penal o disciplinaria en estos temas pasa por que el Estado brinde una efectiva protección a los peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la verdad, justicia y reparación depende, en buena medida, de la eficacia que tenga la protección que el Estado debe brindar a personas que se hayan en especial riesgo, como lo son los testigos y las víctimas de esta clase de crímenes.”

En consecuencia, la Corporación tuteló los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, verdad, justicia y reparación de la actora y sus familiares, y ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia brindarles protección inmediata. 

5.3.2 En el mismo sentido, en la T-786 de 2003 la Sala Sexta de Revisión analizó el caso de una ciudadana beneficiaria de medidas cautelares. De acuerdo con los antecedentes de la providencia, “como resultado de la petición presentada le asesinaron un hermano y otro fue desaparecido.” Así, por considerar que “a nivel interno no hay ningún otra garantía judicial para exigir el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la Comisión”, esta Corporación resolvió tutelar los derechos fundamentales “a la vida, la integridad personal, y el debido proceso de la señora Nelsy Torres Arias y demás familiares de Alcides Torres Arias, por encontrar que tanto (i) el Ministerio de Relaciones Exteriores como (ii) el Ministerio del Interior y de Justicia han desplegado actividades que, sin embargo, no son suficientemente idóneas para la protección de la vida e integridad de la accionante y demás familiares de Alcides Torres Arias, ordenada en la medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.”

En consecuencia, al igual que en la sentencia T-553 de 2003, la Corte ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia brindar protección inmediata a la accionante y a su núcleo familiar.   

5.3.3 Desde la misma óptica, en la sentencia T-327 de 2004 la Sala Segunda de Revisión examinó el incumplimiento del Estado frente a las medidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos a favor de los integrantes de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó. En este contexto, luego de estudiar las pruebas aportadas al proceso, la Corte observó que “la población de San José de Apartadó ha continuado siendo objeto de hostigamientos por los actores armados, lo que ha dado lugar a los diversos pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.” De esta manera, con base en el criterio según el cual la acción de tutela es procedente para obtener la protección de los derechos fundamentales a la seguridad personal y a la vida de las personas que se encuentran en una situación de amenaza, esta Corporación estimó:

“[N]o existe evidencia en el expediente de que se hubieren adoptado la medidas especiales por parte del Comandante de la Brigada XVII del Ejército en beneficio de la Comunidad de Paz, y para ello, resulta competente el juez de tutela para actuar, sin más dilaciones, con el fin de proteger los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad personal, libertad de locomoción, dignidad personal, derecho a la privacidad del domicilio, a la intimidad, entre otros, que según denuncia el demandante, están siendo amenazados al no brindar el Estado una protección especial a la Comunidad.”

Por ello, aunque las autoridades accionadas habían indicado que se encontraban “en la etapa de las reuniones con la comunidad con el propósito de dar cumplimiento a lo dispuesto por el organismo internacional”, la Corte consideró que dado que “no existe ningún procedimiento concreto encaminado a contrarrestar inmediatamente el temor de los habitantes, ni hay prueba de que las medidas [provisionales] ya se hubieren proferido”, se hacía necesario ordenar al Comandante de la Brigada XVII del Ejército Nacional -autoridad que según lo indicado en el escrito de tutela había llevado a cabo actividades que incrementaron el peligro que corrían los habitantes de la Comunidad-, lo siguiente: 

“1. En cuanto a los requerimientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Cumplir los requerimientos impuestos al Estado colombiano por la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 18 de junio de 2002, sobre “Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia – Caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó”, en lo que es de su competencia, en beneficio de las personas que fueron objeto de medidas cautelares por la mencionada Corte, y son los miembros de la Comunidad de Paz y las personas que tengan un vínculo de servicio con esta Comunidad.” 

5.3.4 De la misma forma, en la sentencia T-524 de 2005 la Sala Séptima de Revisión abordó el caso de un ciudadano que solicitó ante la Comisión instar a la Corte Interamericana a adelantar proceso contencioso contra el Estado colombiano por la violación de los artículos 5, 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos en perjuicio de su hermano. Según la información presentada por el accionante, “desde la ocurrencia de los hechos que dieron origen a la petición ante el sistema, él y su familia han sido objeto de hostigamientos y amenazas que motivaron la salida de su hermano del país.” En virtud de su situación, y aunque el 29 de mayo de 2003 la Comisión reconoció al actor como beneficiario de medidas cautelares, el Estado no había “cumplido con lo dispuesto por el ente interamericano en el sentido señalado en la sentencia T-558 de 2003.”

Y justamente, con fundamento en lo decidido por la Corte en las sentencias T-558 de 2003 y T-719 de 2003 en relación con el contenido del derecho fundamental a la seguridad personal, la Sala Séptima de Revisión explicó: 

“[S]i el actor es beneficiario de medidas cautelares decretadas por un órgano internacional, más allá de toda consideración, las autoridades estatales deben proceder a brindar la protección adecuada y efectiva en orden a garantizar los derechos a la seguridad personal, así como a la vida e integridad, pues es incuestionable la situación de riesgo en que dicho beneficiario se encuentra.”

Una vez examinada la conducta omisiva de cada una de las autoridades accionadas, esta Corporación indicó: 

“[S]i bien el Estado colombiano ha procurado adelantar y desplegar medidas y actividades tendentes a garantizar la seguridad del ciudadano Ricardo Gutiérrez Soler, minimizando los factores de riesgo a los que él se ha visto expuesto, las mismas han sido insuficientes para lograr la protección buscada a través del decreto de las medidas cautelares por la CIDH. En efecto, los eventos que dieron lugar al decreto de las mismas, como "los montajes judiciales", los allanamientos perpetrados sin orden judicial, las detenciones "irregulares" y los hostigamientos contra él y su familia no han cesado, como lo demuestran los acontecimientos acaecidos con posterioridad al 29 de mayo de 2003 (cuando fueron decretadas medidas cautelares en su favor, por parte de la CIDH), puestos en conocimiento de esta Corporación por el propio actor y por el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, peticionarios ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y que, reitera esta Sala, conllevó el decreto de medidas provisionales en favor de Ricardo Gutiérrez y su familia, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 11 de marzo del año en curso.”

En consecuencia, la Corte ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia  definir las medidas de protección a favor del actor “para evitar que el riesgo extraordinario se materialice sobre su vida e integridad; tales medidas podrán consistir en la reubicación del peticionario, o cualquier otra que se considere adecuada.”

5.3.5 Finalmente, en la sentencia T-435 de 2009 la Sala Sexta de Revisión estudió la acción interpuesta por una ciudadana y su nieta menor de edad contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC, por considerar que esa entidad no había dado cumplimiento a las medidas cautelares ordenadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor de su hijo y padre, respectivamente, quien había sido detenido en marzo de 2004. Las medidas tenían objeto proteger su derecho a la vida, pues “el 13 de octubre de 2007, sufrió un atentado con arma de fuego, razón por la cual fue trasladado a la cárcel de máxima seguridad de Itagüí.” Una vez en esa ciudad, “el interno solicitó que no fuera trasladado a un lugar alejado de su familia.” A pesar de las condiciones favorables de seguridad de la cárcel de Itagüí y de la cercanía con su familia que dicha cárcel le prodigaba, el 8 de marzo de 2008 se ordenó su traslado a la Penitenciaria de Girón, Santander. 

Debido al traslado anotado, el recluso advirtió a la Comisión Interamericana que “ha sido objeto de amenazas por envenenamiento, que debe compartir la celda con internos de diverso nivel del complejidad, que existe el rumor de una recompensa de 200 millones por su muerte y que ante la negativa de compartir su celda- por el miedo a ser objeto de atentado- ha sido maltratado por las autoridades penitenciarias.”

Luego de valorar las pruebas aportadas al proceso, la Sala estimó que la decisión de traslado tomada por el INPEC era contraria a las órdenes dadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Ante esta conclusión, esta Corporación resolvió: 

“ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la notificación de este fallo, proceda a iniciar el trámite pertinente para llevar a cabo el traslado del señor Carlos Mario Gómez Gómez a un establecimiento penitenciario del Departamento de Antioquia que: (i) garantice la vida, salud y seguridad del interno y (ii) sea cercano al lugar de residencia de su familia para permitirle el contacto permanente con su hija menor de edad Jennifer Gómez y con su núcleo familiar. Dicho trámite no podrá exceder de diez (10) días.
(…)
EXHORTAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que, dentro del marco de su competencia, continúe tomando todas las medidas procedentes para la protección de los derechos de la niña Jennifer Gómez Cárdenas.” (Negrilla del texto original).

De esta manera, queda demostrado que a la luz de la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es procedente para obtener el cumplimiento de medidas ordenadas por los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, a fin de salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y la seguridad personal. 

5.4 En resumen, en virtud de lo dispuesto para el efecto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos incorporada al ordenamiento jurídico colombiano, el Estado no tiene discrecionalidad para decidir si acata o no la resolución de medidas provisionales dictada por la CIDH. En el orden nacional, según las especificidades del caso y el contenido de la decisión de la CIDH, en el marco de su naturaleza, funciones y competencias, en principio corresponde a la Vicepresidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior y de Justicia, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS y la Policía Nacional, actuar de manera coordinada y eficiente a fin de dar cumplimiento inmediato a lo decidido por el organismo internacional. Ahora bien, dado que el incumplimiento de dichas medidas comporta la vulneración de derechos fundamentales, la acción de tutela constituye el medio judicial idóneo para requerir el acatamiento de las mismas y ordenar que se tomen las decisiones administrativas, judiciales y policivas necesarias para garantizar el ejercicio de esos derechos.

6. Programas de protección para garantizar la vida y la seguridad personal de las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal 

Por resultar de especial relevancia para resolver el presente caso, a continuación se hará una breve referencia a las características de los programas de protección a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal de la Fiscalía General de la Nación, y a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz del Ministerio del Interior y de Justicia.

6.1 Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal de la Fiscalía General de la Nación 

El Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal fue creado y puesto bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía mediante el artículo 67 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 4 de la Ley 1106 de 2006. De conformidad con la estructura interna de la entidad definida en la Ley 938 de 2004, y en concordancia con la Resolución 0-0405 del 2007 expedida por el Fiscal General de la Nación, en la actualidad el Programa está a cargo de su Oficina de Protección y Asistencia. 

Con fundamento en lo anterior, el 15 de agosto de 2008, el Fiscal General de la Nación profirió la Resolución 0-5101 “Por medio de la cual se reglamenta el Programa de Protección y Asistencia a Testigos, Víctimas e Intervinientes en el Proceso Penal de la Fiscalía General de la Nación”. Según el artículo 2 de la Resolución 0-5101, el Programa tiene por objeto otorgar medidas de seguridad a favor de esas personas “cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión, o sus vidas corran peligro, por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal de conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, siempre que el riesgo sea calificado como extraordinario o extremo.”

Así, en atención a la jurisprudencia de esta Corporación, particularmente a la sentencia T-719 de 2003, “[e]l Programa de Protección de la Fiscalía General de la Nación vinculará a las personas sobre las que recae un riesgo extraordinario o extremo para sus vidas e integridad personal, definidos como aquellos que ameritan la intervención excepcional del Estado para preservar el derecho afectado.” 

De esta manera, la vinculación al Programa de Protección en comento solo se producirá cuando:

(i) Exista un “riesgo extraordinario” que amenace la seguridad personal, al punto que éste sea específico e individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro y discernible, y desproporcionado, según la “evaluación de amenaza y riesgo” practicada por “los investigadores asignados a la Oficina de Protección y Asistencia”de la Fiscalía.

(ii) Se verifique el “nexo causal directo entre participación procesal eficaz para la administración de justicia y los factores de amenaza y riesgo derivados de esa colaboración”.

(iii) Se compruebe que la solicitud de vinculación al programa no está motivada por interés distinto que el de “colaborar oportuna y espontáneamente con la Administración de Justicia.”

(iv) Las medidas de seguridad necesarias correspondan a las que prevé el Programa. Sin embargo, el funcionario que realice la evaluación de riesgo y amenaza, “[t]ambién evaluará si las medidas de seguridad pueden ser implementadas por otro organismo estatal creado con esa finalidad.” (Negrilla fuera del texto original).

(v) “Que la admisión del candidato a proteger no constituya un factor que afecte en forma insuperable la seguridad de la estructura del Programa o de la Fiscalía General de la Nación.”

(vi) El peticionario “y/o sus familiares mayores de edad a quienes se extienda el riesgo” hayan manifestado su voluntad de ingresar al Programa. 

Satisfechas las condiciones enunciadas, el beneficiario del Programa tendrá derecho a las medidas de protección previstas en el capítulo séptimo de la Resolución 0-5101, así: 

“Artículo 7. Cambio de domicilio. Cuando del estudio técnico de riesgo, se concluya que es suficiente como medida de protección el cambio de lugar de domicilio, el Programa de Protección otorgará los recursos necesarios para tal fin.
(…)
Artículo 8. Incorporación. Cuando se configuren los presupuestos exigidos en la presente resolución, y del estudio técnico de riesgo se concluya la procedencia de la incorporación al Programa, se procederá al traslado del protegido de la zona de riesgo a otro sitio del territorio nacional. Siendo ubicado en un lugar definido por el Programa y quedando sometido a los esquemas de seguridad que éste disponga. El Programa asumirá la protección integral de la persona hasta tanto se ejecute la reubicación definitiva, salvo que con anterioridad se configure alguna causal de exclusión o el protegido renuncie al Programa. 
(…)
Artículo 9. Protección Inmediata. Excepcionalmente, por solicitud del Fiscal a cargo de la investigación, el Director del Programa dispondrá medidas inmediatas de protección a víctimas, testigos e intervinientes de la actuación penal. (…)

La protección inmediata no convierte en definitiva la vinculación ni cancela la evaluación de la situación de riesgo del candidato. 
Para la adopción de las medidas de protección inmediata, deberá valorarse la naturaleza del hecho investigado y que se considere que reúnen las características previstas para la configuración del riesgo extremo. El Fiscal a cargo de las diligencias ordenará a la policía judicial las medidas de protección necesarias mientras el Programa asume la protección.
Una vez decretadas las medidas inmediatas de protección por parte del Director del Programa, éste dispondrá lo necesario para que en el menor tiempo posible se realice la evaluación de riesgo conforme con los lineamientos generales y bajo los parámetros señalados en la presente resolución. 
(…)
Artículo 10. Protección condicionada. Excepcionalmente, el Director del Programa dispondrá la protección condicionada de víctimas y testigos de la actuación penal por un período que no supere los tres (3) meses, si de la evaluación se desprende que en ese lapso el Fiscal adoptará medidas procesales de fondo contra presuntos implicados. En reevaluación, se verificará el cumplimiento de la condición; de lo contrario, cesarán las obligaciones asumidas por el Programa de Protección.”  (Negrilla del texto original).

En este orden de ideas, en relación con las obligaciones a cargo del Programa, el numeral 2 del artículo 20 de la Resolución citada, establece que la Fiscalía deberá “[g]estionar ante gobiernos extranjeros que tengan convenio con Colombia” la reubicación de los beneficiarios del Programa en el exterior, “en aquellos casos en que no sea posible su reubicación en un lugar del  territorio nacional y/o bajo el criterio de la Dirección del Programa. Esta labor será sólo acompañamiento sin garantizar resultado alguno.” 

De acuerdo con lo expuesto hasta aquí, se puede concluir que al Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación se podrán vincular las víctimas, testigos e intervinientes, cuando sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal se encuentren amenazados por su participación en el proceso penal. Según las necesidades de seguridad del interesado, la Fiscalía deberá adoptar las medidas que prevé el Programa, o en su defecto coordinar su implementación por otros organismos del Estado. Igualmente, de ser el caso, y si no es posible reubicar al interesado en un lugar del territorio nacional, deberá gestionar su reubicación ante gobiernos extranjeros que tengan convenio con Colombia.

6.2 Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz del Ministerio del Interior y de Justicia

En concordancia con el artículo 1° del Decreto 1737 de 2010, el Programa de Protección para Víctimas y Testigos, en el marco de la Ley 975 de 2005, “tiene por objeto salvaguardar la vida, integridad, libertad y seguridad de la población que se encuentre en situación de riesgo como consecuencia directa de su condición de víctima o testigo, dentro del proceso de Justicia y Paz, o para impedir que intervenga en el mismo.” 

En este sentido, en cumplimiento del inciso 4 del artículo 15 de la Ley 975 de 2005, el Programa está bajo la coordinación de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia. De acuerdo con el Decreto 1737 de 2010, para el cumplimiento de sus funciones, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia cuenta con dos grupos interinstitucionales de apoyo: el Grupo Técnico de Elaboración del Mapa de Riesgo y el Grupo Interinstitucional de Protección. Por su parte, el Grupo Técnico de Elaboración del Mapa de Riesgo está integrado por la Policía Nacional y el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Su función principal es “recopilar información, elaborar y actualizar el Mapa de Riesgo para presentación ante el Comité Interinstitucional de Justicia y Paz, y para ser utilizado como insumo para la toma de decisiones por parte de los diferentes órganos que conforman este Programa” (artículo 10). De otro lado, el Grupo Interinstitucional de Protección está integrado por representantes de las Direcciones de Justicia Transicional y Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, de la Policía Nacional, Fiscalía General de la Nación, Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. Entre las actividades que realiza el Grupo de Protección se encuentran: “elaborar y aprobar los Protocolos de atención individual y colectiva de protección a víctimas y testigos en el marco de la Ley 975 de 2005, con enfoque diferencial y de género”; [y] “sugerir a las entidades encargadas de la ejecución de medidas de protección, la adopción de otras medidas de protección, además de las existentes, que considere pertinentes.” 

Adicionalmente, el Programa prevé la existencia del Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER y del Grupo Departamental de Medidas Complementarias -integrado por el Gobernador o su Secretario de Gobierno o del Interior del Departamento, la Policía Nacional, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, la Dirección Seccional de Fiscalías y la Defensoría del Pueblo-. Según el artículo 17 del decreto citado, sus funciones son “[d]efinir e implementar las medidas complementarias, a las medidas de protección individuales asignadas por cada una de las instancias del Programa de Protección”; [y] “[p]oner en marcha los dispositivos de protección a municipios, franjas poblaciones y territorios colectivos de grupos étnicos, teniendo en cuenta el enfoque de género y diferencial, que adopte el Grupo Interinstitucional de Protección.”

Ahora bien, en virtud del parágrafo 2 del artículo 14 del Decreto 1737 de 2010, la secretaría técnica del Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER está a cargo de la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación. Como se indicó en el fundamento jurídico número cinco de la presente sentencia, hacen parte del GTER, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Policía Nacional. Según el artículo 15 del Decreto, la función principal del GTER es evaluar y determinar el nivel de riesgo de las víctimas y testigos en los procesos penales adelantados en cumplimiento de la Ley 975 de 2005, con fundamento en los siguientes criterios: 

“Riesgo Extraordinario. Es aquel que atenta contra el derecho a la seguridad personal de la víctima o testigo en el marco de la Ley 975 de 2005 y que se adecua a las siguientes características: 

–	Que sea específico e individualizable. 

–	Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas.

–	Que sea presente, no remoto ni eventual. 

–	Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos, integridad física, psíquica y sexual para la víctima o testigo.

–	Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. 

–	Que sea claro y discernible. 

–	Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. 

–	Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. 

Riesgo Extremo. Es aquel que, además de ser extraordinario, es también grave, inminente y dirigido contra la vida o la integridad de la víctima o testigo.” (Negrilla del texto original).

Así, el artículo 2 del mencionado decreto dispone que será beneficiaria del Programa, “toda víctima, en los términos que ha definido el artículo 5 de la Ley 975 de 2005, o testigo, que se encuentre en situación de riesgo extraordinario o extremo que atente contra su vida, integridad, libertad y seguridad.” Al respecto, en atención a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 315 de 2007 “Por medio del cual se reglamenta la intervención de las víctimas durante la etapa de investigación en los procesos de Justicia y Paz de acuerdo con lo previsto por la Ley 975 de 2005”, “[p]ara intervenir en las investigaciones que se adelanten de acuerdo con la Ley 975 de 2005, (…) las víctimas deberán acreditar previamente esa condición ante el Fiscal Delegado de la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación que conozca de la investigación, mediante la identificación personal del interesado y la demostración del daño sufrido como consecuencia de las acciones que hayan transgredido la legislación penal, realizadas por uno o varios miembros de grupos armados organizados al margen de la ley que hayan decidido acogerse al procedimiento y beneficios de la ley 975 de 2005.” En similar sentido, el artículo 4.3 de la Resolución 0-5101 de 2008 proferida por el Fiscal General de la Nación, establece que “[l]as víctimas del Programa de Protección de Justicia y Paz, serán amparadas previa calificación de su calidad de víctimas en los términos de la Ley 975 de 2005 y demás normas que la modifiquen, reglamenten, sustituyan o adicionen.” (Negrilla fuera del texto original). 

En relación con las medidas de protección a que tienen derecho las víctimas incorporadas al Programa de Protección de la Ley de Justicia y Paz, el artículo 29 del Decreto 1737 señala: 

“Cuando el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER, haya determinado que la víctima solicitante se encuentra en situación de riesgo extraordinario o extremo, se aplicarán las siguientes medidas. 

1. Autoprotección. Es la orientación que se imparte, con el propósito de dar a conocer a la víctima o testigo, las formas y procedimientos más indicados para prevenir actos contra su vida, libertad e integridad personal. 

2. Rondas de la Policía Nacional. Son los patrullajes periódicos preventivos realizados por la Policía Nacional para brindar seguridad al entorno de la residencia o sede de la organización a la cual pertenece la víctima o testigo. 

3. Plan Padrino. Es la asignación de la responsabilidad individual a un funcionario de Policía, el cual establecerá una permanente comunicación con la víctima o testigo, con el fin de reportar o monitorear la situación de seguridad y prevenir hechos en su contra. 

4. Medios de Comunicación. Son los equipos de comunicación entregados como elementos para la protección, con el objeto de permitir el acceso a la comunicación oportuna y efectiva del beneficiario con los organismos del Estado que participan en el Programa de Protección, con el fin de comunicar una situación de emergencia, dar cuenta de su situación de seguridad y evitar el riesgo que supone utilizar otro medio de comunicación. 
5. Chalecos Antibalas. Es una prenda blindada asignada a la víctima o testigo, para la protección del cuerpo humano. 

6. Esquemas móviles. Son los recursos físicos y humanos otorgados a los beneficiarios del Programa con el propósito de evitar agresiones contra su vida. 

7. Reubicación. Es el traslado definitivo de la víctima o testigo en riesgo en el marco de la Ley 975 de 2005, de la zona de riesgo a otro sitio del país, evento en el cual se le brinda apoyo para la estabilización socioeconómica. En todo caso, la Fiscalía General de la Nación, garantizará la seguridad y subsistencia del protegido, hasta tanto se implemente la medida de la que trata este numeral.” 

De esta manera, en consideración del artículo 31 del Decreto en comento, la reubicación de la víctima, y el suministro de chalecos antibalas y medios de comunicación estarán a cargo de la Fiscalía General de la Nación; las rondas policiales y el Plan Padrino, serán responsabilidad de la Policía Nacional; y las actividades de seguimiento y monitoreo de las medidas de protección brindadas serán adelantadas por la Procuraduría General de la Nación.

En suma, al Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz del Ministerio del Interior y de Justicia, se podrán vincular las víctimas y testigos de los delitos investigados bajo esa ley, así reconocidos por el Fiscal Delegado de la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación que conozca de la investigación, en virtud de la existencia de una amenaza sobre sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad e integridad personales y a la libertad. 

7. Estudio del caso concreto

7.1 Con base en las pruebas que obran en el expediente, corresponde a la Corte determinar si las entidades accionadas y vinculadas dentro del trámite de la presente acción de tutela vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna y la seguridad personal de las accionantes y sus familias, como resultado de la negativa de implementar a su favor medidas efectivas de protección, a pesar de que en el marco del proceso contencioso adelantado por la CIDH contra Colombia en el caso de la masacre de La Rochela, el 19 de noviembre de 2009, en virtud de su calidad de familiares de las víctimas de esa masacre, el organismo internacional profirió resolución de medidas provisionales y ordenó al Estado colombiano adoptar, “de forma inmediata, las medidas necesarias para proteger la vida e integridad personal de las señoras Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla.” 

7.2 A fin de resolver este interrogante, la Corte deberá detenerse en el análisis de tres elementos: primero, la sentencia de fondo, reparaciones y costas proferida el 7 de mayo de 2007 por la CIDH en el caso de la masacre de La Rochela Vs. Colombia, mediante la cual ese organismo internacional ordenó al Estado colombiano asegurar la efectiva protección de testigos, víctimas y familiares “en particular y de forma inmediata con respecto a la investigación de los hechos del presente caso (…).” Segundo, la resolución de medidas provisionales a favor de Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla, proferida el 19 de noviembre de 2009 por la CIDH. Y, tercero, las razones manifestadas por el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER y la Oficina de Asistencia y Protección de la Fiscalía General de la Nación, para negar la inclusión de las accionantes en los programas de protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz, y a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal, respectivamente.

7.3 Sentencia de fondo, reparaciones y costas proferida el 7 de mayo de 2007 por la CIDH en el caso de la masacre de La Rochela Vs. Colombia

De acuerdo con la sentencia de la CIDH, el 18 de enero de 1989, por lo menos cuarenta miembros del grupo paramilitar “Los Masetos”, contando con la cooperación y aquiescencia de agentes estatales, asesinaron a 12 funcionarios judiciales en la vereda La Rochela del municipio de Simacota, Santander. La presencia de esos funcionarios en la vereda La Rochela tenía por objeto adelantar investigaciones por los múltiples homicidios y desapariciones forzadas ocurridos en la región del Magdalena Medio, perpetuados con la participación de miembros del Ejército Nacional. Entre los hechos investigados, se encontraba la desaparición de 19 comerciantes ocurrida en octubre de 1987, y la presunta retención, por parte del Ejército, de dos campesinos que posteriormente fueron masacrados, torturados y quemados con ácido. 

Por los hechos expuestos y la decisión del Estado colombiano de establecer un marco legal a través del cual se propició la creación de grupos paramilitares como “Los Masetos”, que actuaban con el apoyo de las autoridades, la CIDH declaró por unanimidad la responsabilidad del Estado por la violación de los derechos a la vida, la integridad personal y la libertad consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio de las víctimas de la masacre. 

Adicionalmente, debido a que se comprobó la falta de diligencia en la realización de las investigaciones penales y disciplinarias por los hechos ocurridos en La Rochela en 1989; y a que durante el proceso los familiares de las víctimas “expresaron el temor que padecen o han padecido con ocasión de los hechos y manifestaron haber sido objeto de amenazas y hostigamiento tanto en la época en la que ocurrieron los hechos como en los últimos años durante el trámite del caso ante el Sistema Interamericano”, situación que se hizo crítica “porque no se adoptaron medidas de seguridad para algunos de los (…) familiares de víctimas amenazados, ni se acreditó investigación o sanción alguna en relación con dichos actos de hostigamiento y violencia, lo cual profundiza el contexto de intimidación e indefensión frente a la actuación de los grupos paramilitares y agentes estatales”, la CIDH resolvió: 

“9. El Estado debe, en un plazo razonable, conducir eficazmente los procesos penales que se encuentran en trámite y los que se llegaren a abrir, y debe adoptar todas las medidas necesarias que permitan el esclarecimiento de los hechos del presente caso, en aras de determinar la responsabilidad de quienes participaron en dichas violaciones, en los términos de los párrafos 287 a 295 de la presente Sentencia.  Los resultados de estos procesos deberán ser públicamente divulgados por el Estado, de manera que la sociedad colombiana pueda conocer la verdad acerca de los hechos del presente caso.

10. El Estado debe garantizar que los funcionarios judiciales, fiscales, investigadores y demás operadores de justicia cuenten con un sistema de seguridad y protección adecuados, tomando en cuenta las circunstancias de los casos a su cargo y el lugar donde se encuentran laborando, que les permita desempeñar sus funciones con debida diligencia. Asimismo, el Estado debe asegurar la efectiva protección de testigos, víctimas y familiares en casos de graves violaciones a los derechos humanos, en particular y de forma inmediata con respecto a la investigación de los hechos del presente caso, en los términos de los párrafos 296 y 297 de la presente Sentencia.” (Negrilla fuera del texto original).

En consideración de las decisiones adoptadas por la CIDH en su sentencia del 7 de mayo de 2007, esta Sala llega a una primera conclusión: dado que las sentencias proferidas por la CIDH tienen plenos efectos vinculantes en el derecho interno y se incorporan a él de manera automática, la protección efectiva de los familiares de las víctimas de la masacre de La Rochela, en este caso de Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla, y la investigación, no solo de los hechos ocurridos el 18 de enero de 1989, sino también de los hechos de hostigamiento y amenaza que fundamentan la acción de tutela de la referencia, constituyen obligaciones del Estado colombiano, en razón a su responsabilidad por lo sucedido en el municipio de Simacota, Santander, en esa fecha. En ese sentido, entonces, el incumplimiento del Estado de las dos obligaciones anotadas -la protección de las accionantes y la investigación de las amenazas contra su vida- significa el desconocimiento de la sentencia aprobada por la CIDH el 7 de mayo de 2007 y, por tanto, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 

7.4 Resolución de medidas provisionales a favor de Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla, proferida el 19 de noviembre de 2009 por la CIDH 

En atención a la solicitud de medidas provisionales presentada el 24 de octubre de 2009 por Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla, y por considerar que el panfleto enviado por la organización armada “Águilas Negras Bloque Capital”, en el que se les declara “objetivo militar” -al parecer por su condición de familiares de las víctimas de la masacre de La Rochela-, “constituye una situación que genera extrema gravedad y urgencia de riesgo para la vida e integridad personal de dichas personas” -situación frente a la cual “el Estado no presentó prueba específica de ninguna índole”-, el 19 de noviembre de 2009 la CIDH expidió resolución de medidas provisionales a su favor y ordenó al Estado colombiano:  

“1. Requerir al Estado que adopte, de forma inmediata, las medidas que sean necesarias para proteger la vida e integridad personal de las señoras Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla. 

2. Requerir al Estado que realice todas las gestiones pertinentes para que las medidas de protección ordenadas en la presente Resolución se planifiquen e implementen con la participación de las beneficiarias de las mismas o sus representantes, de manera tal que las referidas medidas se brinden de forma diligente y efectiva y que, en general, las mantenga informadas sobre el avance de su ejecución.” (Negrilla fuera del texto original).

En este orden de ideas, se observa que las medidas provisionales ordenadas por la CIDH tienen por objeto proteger los derechos a la vida, seguridad e integridad personales de las accionantes, habida cuenta que a juicio de ese organismo internacional, se satisfacen las tres condiciones previstas en los artículos 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 27 del Reglamento de la Corte: (i) la gravedad y (ii) urgencia de la situación, y (iii) la necesidad de evitar daños irreparables sobre las beneficiarias.

Como se explicó en el fundamento jurídico 5.1 de esta providencia, lo anterior implica que, en criterio de la máxima instancia del sistema interamericano, la situación de las actoras no puede abordarse con las herramientas normales que proporciona el aparato del Estado; es tan extrema que requiere una respuesta inmediata de las autoridades nacionales; y, por ello, obliga al Estado a adoptar medidas para evitar la materialización de la amenaza remitida en el panfleto de la organización armada “Águilas Negras Bloque Capital”.

Ahora bien, según los argumentos desarrollados a lo largo de esta sentencia, el Estado colombiano no tiene discrecionalidad para decidir si acata o no la resolución de medidas provisionales dictada el 19 de noviembre de 2009 por la CIDH a favor de las actoras, pues el incumplimiento de las misma deriva en la violación de la Convención. Es decir, no tiene facultad para determinar si adopta o no, de manera inmediata, medidas excepcionales para evitar que la amenaza de la organización armada “Águilas Negras Bloque Capital” se materialice. 

A juicio de la Sala, entonces, considerar que las accionantes no requieren protección inmediata por parte del Estado, sería tanto como afirmar que los fundamentos jurídicos y fácticos de la decisión de la CIDH en este caso son equivocados u obedecen al capricho de esa Corporación, pues de acuerdo con la valoración hecha por la Corte Interamericana, como se dijo, las actoras sí necesitan medidas especiales de protección. En este punto, se reitera que es obligación del Estado efectuar el cumplimiento fiel de la resolución de medidas provisionales proferida por la CIDH de conformidad con el principio básico del Derecho Internacional pacta sunt servanda, según el cual los Estados deben cumplir sus compromisos internacionales de buena fe.

Así, en sentir de esta Sala, la falta de diligencia del Estado en la puesta en marcha de mecanismos de protección eficaces para evitar la materialización de la amenaza del grupo armado “Águilas Negras Bloque Capital” -situación que será abordada en seguida-, al igual que la omisión respecto de las órdenes dadas en este sentido por la CIDH en la sentencia del 7 de mayo de 2007, implican un franco desconocimiento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de los principios del Derecho Internacional.

7.5 Razones manifestadas por el Estado colombiano para negar la inclusión de las accionantes en los programas de protección existentes

Tanto el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo – GTER y la Oficina de Asistencia y Protección de la Fiscalía General de la Nación, negaron la vinculación de las accionantes a los programas de protección que coordinan, por considerar que ellas y sus familias no se encuentran en situación de peligro. De hecho, manifestaron que  “no es factible establecer que la situación de seguridad actual que manifiesta[n] padecer las beneficiarias (sobre intimidaciones escritas y telefónicas), sea el resultado de su calidad de víctima como consecuencia de la muerte de sus esposos a manos de un grupo paramilitar, hecho criminal denominado masacre de la Rochela en el año 1989.”

Sin embargo, esta Sala encuentra que de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, desde el año 2005 las accionantes sí han sido víctimas de hechos de amenaza y hostigamiento contra su vida, relacionados con su calidad de familiares de las víctimas de la masacre de La Rochela:

1. El 28 de septiembre de 2005, media hora antes de que se desarrollara en el Ministerio de Relaciones Exteriores el acto público de reconocimiento parcial de responsabilidad estatal por los hechos de la masacre de La Rochela, las actoras fueron asediadas por varios hombres. Uno de ellos se acercó a Esperanza Uribe y le preguntó si era la esposa de Pablo Beltrán, víctima de esa masacre. 

2. El 02 de febrero de 2006, con posterioridad a una reunión adelantada en el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República, las accionantes fueron acosadas en el centro de Bogotá por una persona que empezó a tomarles fotografías. Luego, “un hombre moreno, alto y fornido, empezó a mirarlas de manera desafiante, se acercó a ellas, y minutos después salió a encontrarse con una persona muy parecida a quien en el momento anterior, les había tomado fotografías.”

3. “El lunes 27 de febrero de 2006, cuando la señora Esperanza Uribe Mantilla llegaba a su apartamento, percibió un vehículo vinotinto (sic) en actitud vigilante, por lo cual salió a correr e ingresó a un centro comercial para evadirlo. Semanas después, en su lugar de trabajo, recibió una llamada en la que una voz masculina le dijo que le ‘iban a cortar la cadenita’.”

4. En el año 2009, las actoras recibieron  varias llamadas telefónicas en las que una voz desconocida les expresó fuertes amenazas como “esta llamada es con el fin de que se quede callada, no hable más, si quiere a sus hijos cállese.; “es el fin”; “no entendió el mensaje vieja H.P. deje de joder (…).” De hecho, con posterioridad a su declaratoria como objetivos militares por las “Águilas Negras Bloque Centro”, y la resolución de medidas provisionales de la CIDH, el 29 de diciembre de 2009 recibieron el siguiente panfleto: 

“A.U.C.

Águilas Negras Bloque Centro  

Señoras, nos hemos dado cuenta que han hecho caso omiso a nuestras advertencias y han seguido en las mismas, por lo tanto les informamos que no solamente ustedes son objetivo militar sino que lo hacemos extencivo (sic) para sus hijos, vamos a ser más radicales porque nos convencemos que con ustedes no se puede de otra forma y les aseguramos que nuestras acciones van encaminadas a solucionar de una vez por todas esta situación.
Si creen que para los organismos de seguridad del Estado ustedes son una prioridad, están muy equibocadas (sic) ustedes son un fastidio para ellos y si nosotros lo solucionamos tanto mejor, miren qué han hecho para garantizarles su seguridad y las de sus familias, analicen cuántas personas contaban con las mismas medidas que ustedes tienen y cómo terminaron, en un cajón.

Les deseamos un feliz y próspero año nuevo, pero les aseguramos que no va a ser así.” (Negrilla fuera del texto original). 

5. En marzo de 2010, Paola Martínez y Luz Nelly Carvajal “tomaron un taxi que las llevó por la carrera 30 camino a sus hogares (…), unos minutos después vieron que una moto las alcanzaba. En ella estaban dos personas, repentinamente el sujeto que estaba ubicado en la parte trasera de la moto, cogió la puerta del taxi y trató de meter la cabeza, obligando al conductor a acelerar, hasta perder de vista a los dos sujetos.”

Esta Sala encuentra que aceptar que de los hechos descritos anteriormente se puede concluir que las accionantes están en un nivel de riesgo ordinario y, por tanto, que no padecen un peligro específico e individualizable, cierto, importante, excepcional y desproporcionado, implica aceptar que es inherente a la existencia humana y a la vida en sociedad que una persona sea asediada y fotografiada por personas desconocidas, amenazada de muerte mediante llamadas telefónicas, declarada objetivo militar por un grupo armado, y abordada desde una moto en movimiento. Para la Sala, es claro que existen hechos reales que han implicado la alteración del ejercicio del derecho a la tranquilidad de las accionantes, los cuales hacen suponer que su integridad y su vida corren verdadero peligro. Por ello, es evidente que el miedo que padecen de perder la vida es razonable y, en esa medida, no existen motivos admisibles de índole constitucional para afirmar, como lo hacen las autoridades accionadas, que ellas se encuentran en un nivel de riesgo ordinario. A juicio de esta Sala, esa conclusión es inadmisible e incluso, muy reprochable, porque como se señaló en los fundamentos de esta sentencia, de conformidad con los artículos 2 y 11 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de proteger el derecho fundamental a la vida de todas las personas residentes en Colombia.

Además, en criterio de la Sala, la clasificación de las accionantes en el primer nivel de la escala de riesgo y amenaza constituye una forma de revictimizarlas, habida cuenta que desestima y ridiculiza la grave situación en que se encuentran y minimiza el hecho de que existe información relevante y suficiente que demuestra la veracidad de lo dicho por ellas. De otro lado, dicha clasificación desconoce que lamentablemente en el contexto colombiano, la búsqueda por el reconocimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación puede poner en serio peligro la vida y la seguridad personal de las víctimas, sus familias y defensores.

Ahora bien, la Sala estima que el argumento según el cual “no es factible establecer que la situación de seguridad actual que manifiesta[n] padecer las beneficiarias (sobre intimidaciones escritas y telefónicas), sea el resultado de su calidad de víctima como consecuencia de la muerte de sus esposos a manos de un grupo paramilitar”, no es suficiente para no otorgarles medidas especiales de protección. Esto, porque incluso si se acepta que la consideración trascrita es cierta, frente a la grave situación de amenaza en la que ellas se encuentran es irrelevante si las amenazas impetradas en su contra son resultado de su calidad de esposas y compañeras de tres de los 12 funcionarios judiciales asesinados en La Rochela. En este caso, de juzgarse que las amenazas no eran consecuencia de esa calidad, en todo caso, el Estado tenía que dar cumplimiento a dos de sus obligaciones ineludibles: investigar el origen de las amenazas e inmediatamente brindar las medidas de protección requeridas. 

De este modo, esta Sala encuentra acreditado que las accionantes están en una grave situación de seguridad que obliga al Estado a adoptar a su favor medidas especiales y efectivas de protección. 

7.6 Órdenes

En virtud de lo expuesto, esta Corporación tutelará los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, dado que (i) la sentencia de fondo, reparaciones y costas adoptada el 7 de mayo de 2007 por la CIDH en el caso masacre de La Rochela Vs. Colombia tiene plenos efectos vinculantes en el derecho interno y se incorpora a él de manera automática; (ii) en dicha sentencia, la CIDH ordenó al Estado colombiano asegurar la efectiva protección de los familiares de las víctimas de la masacre de La Rochela; (iii) la falta de diligencia del Estado en la puesta en marcha de mecanismos de protección eficaces para evitar la materialización de las amenazas contra las accionantes, implica el desconocimiento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del principio pacta sunt servanda; y (iv) las accionantes están en una grave situación de seguridad que obliga al Estado a adoptar a su favor medidas especiales y efectivas de protección.

7.6.1 Con el objeto de proteger los derechos tutelados, se hace necesario ordenar a la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación que, dentro del término de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, vincule a las accionantes y a sus núcleos familiares al Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal que coordina. 

Para el acatamiento de esta orden, la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación debe dar estricto cumplimiento a la Resolución 0-5101 proferida el 15 de agosto de 2008 por el Fiscal General de la Nación, particularmente a su artículo 20 en lo tocante a las obligaciones del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal; así como al artículo 11 (“colaboración institucional”), al Capítulo X (“De la asistencia a los protegidos”), y al artículo 39 (“Respeto de los derechos del protegido”) del mismo acto administrativo. En todo caso, las medidas de protección otorgadas deberán planificarse e implementarse con la participación de las beneficiarias. 

Esta orden se sustenta en cuatro razones: (i) su grave situación de seguridad; (ii) su condición de esposas y compañeras de tres de los 12 funcionarios judiciales asesinados en la vereda La Rochela en 1989; (iii) el proceso penal que adelanta la Fiscalía General de la Nación por esa masacre; y (iv) la finalidad que persigue dicho Programa: proteger a “las personas sobre las que recae un riesgo extraordinario o extremo para sus vidas e integridad personal, definidos como aquellos que ameritan la intervención excepcional del Estado para preservar el derecho afectado.”

Es preciso anotar que la Fiscalía General de la Nación negó la inclusión de las accionantes en el Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal, por considerar que ellas no tienen la calidad de víctimas en el proceso penal adelantado por esa entidad por la masacre de La Rochela. Sin embargo, la Sala observa que el argumento aludido queda desvirtuado si se tienen en cuenta los siguientes elementos:

1. El artículo 4 de la Resolución 0-5101 proferida el 15 de agosto de 2008 por el Fiscal General de la Nación, dispone: “2) Víctima. Para efectos del Programa de Protección de la Fiscalía General de la Nación, entenderá por víctima, la persona natural que ha sufrido un daño directo como consecuencia de la conducta punible y de cuya intervención procesal se deriva un riesgo extraordinario o extremo para su vida o integridad personal.”

2. Debido a los daños sufridos y las devastadoras circunstancias en que murieron sus esposos, las accionantes “ha[n] participado de manera activa dentro de las diligencias surtidas en [la] investigación” que adelanta la Fiscalía por la masacre de La Rochela. 

3. El Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal debe (i) entenderse enmarcado en el cumplimiento de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución), y (ii) emplearse para satisfacer la obligación de la Fiscalía General de la Nación prevista en el artículo 250.7 de la Carta.

4. Exigir a las accionantes que acrediten la calidad de víctimas en el proceso penal indicado para otorgarles medidas de protección, resulta una carga desproporcionada ante la situación de extrema inseguridad en la que se encuentran y, por tanto, constituye una forma de eludir el deber que tiene la Fiscalía General de la Nación de velar por la protección de las personas que participan en el proceso penal. 

Además, aunque Ramón María Isaza Arango e Iván Roberto Duque Gaviria, presuntos responsables de la masacre de La Rochela, se encuentran postulados en el proceso de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), según las pruebas que obran en el expediente, el 11 de junio de 2010, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia adelantó la audiencia de exclusión de la Ley de Justicia y Paz de Iván Roberto Duque Gaviria. De otro lado, en el expediente de tutela no existe prueba de que las accionantes hubiesen sido formalmente reconocidas como víctimas por el Fiscal Delegado de la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación que conoce de la investigación, tal y como lo exige el Decreto 315 de 2007. A juicio de esta Sala, esas dos situaciones son suficientes para descartar, en principio, la vinculación de las accionantes al Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz del Ministerio del Interior y de Justicia.

Finalmente, la Sala encuentra que asiste razón al Ministerio del Interior y de Justicia para negar la incorporación de las actoras al Programa de Protección y Derechos Humanos que dirige, habida cuenta que en efecto, las accionantes no se encuentran en los grupos de población objeto de ese programa, según lo definido en el artículo 4 del Decreto 1740 de 2010. 

7.6.2 En el mismo sentido, la Sala instará al Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República para que, en el ámbito de sus funciones, participe activamente en el cumplimiento de las medidas provisionales objeto de la presente acción.

7.6.3 También ordenará a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores que, en adelante, haga un seguimiento más estricto y material al cumplimiento de las medidas provisionales decretadas por la CIDH el 19 de noviembre de 2009 a favor de Paola Martínez Ortiz, Luz Nelly Carvajal Londoño y Esperanza Uribe Mantilla.

8.6.4 A la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, la Sala ordenará que en el marco de sus competencias, adelante las  acciones pertinentes a fin de evitar nuevas vulneraciones a los derechos humanos de las accionantes y, de la misma manera que el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, participe activamente en el cumplimiento de las medidas provisionales tantas veces referidas.

7.6.5 En concordancia con las funciones de la Fiscalía de la Nación, la Sala ordenará a la Señora Fiscal General de la Nación que brinde todo el apoyo logístico necesario y eficaz para que avance la investigación por los hechos que fundamentaron la resolución de medidas provisionales proferida por la CIDH, e imparta instrucciones precisas con el propósito de que la investigación arroje resultados. La Fiscalía informará además, periódicamente, al Ministerio de Relaciones Exteriores los avances en la investigación, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

7.6.6 De conformidad con el fundamento jurídico 5.2.5 de esta sentencia, la Sala ordenará al Señor Procurador General de la Nación que adopte las medidas necesarias para vigilar y monitorear el estricto cumplimiento de las medidas provisionales de la CIDH en el caso de las actoras, por parte de cada una de las autoridades públicas destinatarias de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional. En caso de dilación en la implementación de las mismas, la Procuraduría General de la Nación deberá, si así lo considera, iniciar las investigaciones disciplinarias respectivas.

8.6.7 De la misma forma, instará al Señor Defensor del Pueblo para que realice las recomendaciones y observaciones pertinentes a las autoridades destinatarias de las órdenes de esta sentencia, según el papel que desempeñen en el cumplimiento de las medidas provisionales. 

7.6.8 Finalmente, ordenará al Señor Director de la Policía Nacional que en coordinación con la Oficina de Asistencia y Protección de la Fiscalía General de la Nación, y según las medidas de protección que dicha oficina adopte en el presente caso, brinde la protección necesaria a Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño y a sus núcleos familiares.

IV. DECISIÓN 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:

Primero.- REANUDAR el término para resolver la revisión, suspendido por esta Sala mediante auto del día 14 de abril de 2011.

Segundo.- REVOCAR la decisión adoptada el diez (10) de septiembre de 2010 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, y el cinco (5) de octubre de 2010 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República, con vinculación oficiosa de la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación, la Oficina de Protección y Asistencia de la Dirección de la Fiscalía General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y la Procuraduría General de la Nación. 

Tercero.- CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la vida  y a la seguridad personal de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño y sus núcleos familiares.

Cuarto.- ORDENAR a la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, vincule a las accionantes y a sus núcleos familiares al Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal. 

Para el acatamiento de esta orden, la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación debe dar estricto cumplimiento a la Resolución 0-5101 proferida el 15 de agosto de 2008 por el Fiscal General de la Nación, particularmente a su artículo 20 en lo tocante a las obligaciones del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos e Intervinientes en el Proceso Penal; así como al artículo 11 (“colaboración institucional”), al Capítulo X (“De la asistencia a los protegidos”), y al artículo 39 (“Respeto de los derechos del protegido”) del mismo acto administrativo. 

En todo caso, las medidas de protección otorgadas deberán planificarse e implementarse con la participación de las beneficiarias. 

Quinto.- INSTAR al Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República para que, en el ámbito de sus funciones, participe activamente en el cumplimiento de las medidas provisionales proferidas el 19 de noviembre de 2009 por la CIDH a favor de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño.

Sexto.- ORDENAR a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores que, en adelante, haga un seguimiento más estricto y material al cumplimiento de las provisionales decretadas el 19 de noviembre de 2009 por la CIDH a favor de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño.

Séptimo.- ORDENAR a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia que, en el marco de sus competencias, adelante las  acciones pertinentes a fin de evitar nuevas vulneraciones a los derechos humanos de las accionantes, y participe activamente en el cumplimiento de las medidas provisionales proferidas el 19 de noviembre de 2009 por la CIDH a favor de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño.

Octavo.- ORDENAR a la Señora Fiscal General de la Nación que brinde todo el apoyo logístico necesario y eficaz para que avance la investigación por los hechos que fundamentaron la resolución de medidas provisionales decretada por la CIDH el 19 de noviembre de 2009 a favor de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, e imparta instrucciones precisas con el propósito de que la investigación arroje resultados. La Fiscalía informará además, periódicamente, al Ministerio de Relaciones Exteriores los avances en la investigación, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Noveno.- ORDENAR al Señor Procurador General de la Nación que adopte las medidas necesarias para vigilar y monitorear el estricto cumplimiento de las medidas provisionales de la CIDH en el caso de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño, por parte de cada una de las autoridades públicas destinatarias de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional. En caso de dilación en la implementación de las mismas, la Procuraduría General de la Nación deberá, si así lo considera, iniciar las investigaciones disciplinarias respectivas.

Décimo.- INSTAR al Señor Defensor del Pueblo para que realice las recomendaciones y observaciones pertinentes a las autoridades destinatarias de las órdenes de esta sentencia, según el papel que desempeñen en el cumplimiento de las medidas provisionales decretadas por la CIDH el 19 de noviembre de 2009 a favor de Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño.

Undécimo.- ORDENAR al Señor Director de la Policía Nacional que en coordinación con la Oficina de Asistencia y Protección de la Fiscalía General de la Nación, y según las medidas de protección que dicha oficina adopte en el presente caso, brinde la protección necesaria a Paola Martínez Ortiz, Esperanza Uribe Mantilla y Luz Nelly Carvajal Londoño y a sus núcleos familiares.

Duodécimo.- DESE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General